CONFLICTO DEL MEDIO ORIENTE.

Las reglas de la reconstrucción

La reconstrucción del Líbano, tan cuidadosa y esforzadamente llevada a cabo en la década de los 90, corre ahora el riesgo de ser deshecha. Pero el Líbano no está solo en esta situación: según las Naciones Unidas y varios estudios independientes, los países en transición de la guerra a la paz tienen una probabilidad en dos de caer de nuevo en conflicto. De hecho, en Timor Oriental, Irak, Afganistán, Kosovo y muchos otros países, la transición a la paz está en peligro.

Asimismo, hay tareas pendientes en muchos otros países que están en proceso de reconstrucción. La República Democrática del Congo (RDC), por ejemplo, acaba de celebrar sus primeras elecciones en 40 años. La estabilidad de la región de los Grandes Lagos de África, tal vez la zona más violenta de ese continente, dependerá del éxito del proceso de paz y de la reconstrucción.

Cuando las guerras terminan, los países comienzan una transición multidimensional. La violencia debe dar lugar a la seguridad de los ciudadanos; la ilegalidad y la exclusión política deben dar lugar al estado de derecho y a un gobierno participativo; la polarización étnica, religiosa o de clase o casta debe dar lugar a la reconciliación nacional y las economías destruidas por la guerra deben transformarse en economías de mercado operantes, que les permita a la gente común y corriente tener un sustento digno.

Dado que la reconstrucción económica se lleva a cabo como parte de esta transición, es fundamentalmente diferente del desarrollo, en el sentido tradicional del término. Para tener éxito, la transición a la paz requiere la desmovilización, el desarme y la reintegración de los ex combatientes así como la reconstrucción y la rehabilitación de los servicios y la infraestructura.

Para alcanzar esos fines, el objetivo de la paz debe prevalecer sobre el del desarrollo, en caso de que los dos entren en conflicto. Con frecuencia, no se pueden alcanzar –ni son deseables siquiera– las políticas económicas óptimas y las buenas prácticas internacionales. Eso significa también que los programas relacionados con la paz deben tener prioridad en las asignaciones presupuestarias.

Sin duda, la legitimidad del gobierno o de otro órgano encargado de la formulación de políticas determinará lo que es posible en materia de política económica. Un gobierno nacional interino débil –o una administración de las Naciones Unidas o de un país extranjero ocupante– no debe intentar aplicar políticas como, por ejemplo, la privatización de los recursos naturales en los casos en que hacerlo podría incitar una resistencia política.

De hecho, es probable que una política de privatización al inicio de la transición resulte contraproducente de por sí , porque la incertidumbre sobre los derechos de propiedad durará algún tiempo. Por lo tanto, se necesita un nuevo criterio para medir el éxito. Los proyectos se deben juzgar en función de si contribuyen a la paz y la reconciliación y no desde un punto de vista puramente económico.

El éxito de la desmovilización y la reconciliación en El Salvador, por ejemplo, garantizaron la consolidación de la paz después de la brutal guerra civil de la década de los 80. Sin embargo, en otros casos en que se ha ignorado la primacía de la política en la transición a la paz las consecuencias han sido trágicas.

El fracaso en desmovilizar y reconciliar a las distintas facciones en el Líbano, donde Hizbulá permaneció armado pese a su transformación en un partido político, hizo que la beligerancia siguiera efervescente por debajo de la superficie. Asimismo, el fracaso de los procesos de paz en Angola y Haití y los diversos reveses en Camboya y Nicaragua durante la década de los noventa reflejan el fiasco de la desmovilización e integración.

A primera vista, todo parecería indicar que las Naciones Unidas se encuentran en condiciones ideales para dirigir los esfuerzos de reconstrucción, ya que podrían integrar los objetivos políticos y económicos que son partes iguales de la transición a la paz, lo que no puede decirse de las instituciones de desarrollo, como el Banco Mundial. Aun así, una y otra vez las Naciones Unidas han demostrado su incompetencia para desempeñar ese papel. En Kosovo, por ejemplo, la transformación del Ejército de Liberación de Kosovo en una fuerza civil de paz ha causado gran inseguridad a lo largo de los años. Esto es algo que la administración de las Naciones Unidas puede llegar a lamentar en última instancia, si la decisión sobre el estatuto final de esa provincia no condujera a su independencia.

Es más, tratar la transición a la paz como "desarrollo normal" ha reanudado la violencia en Timor Oriental, país donde las Naciones Unidas habían declarado su éxito con bombo y platillos. La explotación comercial de las ricas reservas de petróleo y gas existentes en el llamado Timor Gap podría haber facilitado la reconstrucción y haber creado puestos de trabajo para el 30 por ciento de la mano de obra desempleada. En cambio, con la aprobación entusiasta del FMI, Timor Oriental creó un "fondo del petróleo" semejante al de Noruega a fin de ahorrar dinero para tiempos de apremio, pero en Timor Oriental esos tiempos son los actuales.

El Irak también brinda numerosos ejemplos de los peligros creados por la fijación equivocada de las prioridades. Las primeras medidas encaminadas a privatizar la industria petrolera del Irak resultaron desastrosas y confirmaron a muchos iraquíes que las fuerzas ocupantes de los Estados Unidos estaban decididas a "robarse" la riqueza del país y, por tanto, avivaron las llamas de la resistencia violenta. De hecho, la privatización fue una política tanto más extraña cuanto que estaba condenada de antemano. Era evidente que los inversores no podían sentirse atraídos para comprar activos en un país en el que los derechos de propiedad podrían cambiar ni bien llegara al poder un Gobierno iraquí legítimo. Una situación similar se observa en Kosovo.

Pero los Estados Unidos no han aprendido su lección. Al borde de la guerra civil, el Irak acaba de anunciar una reestructuración de su deuda externa. En lugar de mejorar los servicios y las condiciones de vida en zonas en las que podría haber contribuido a consolidar la paz, el Gobierno, a petición de los Estados Unidos, asignará centenares de millones de dólares para pagar a los bancos de inversión, las empresas de contabilidad y los asesores jurídicos que prestan asistencia con vistas a esa refinanciación.

Si los encargados de la formulación de políticas no le dan prioridad absoluta a la reconstrucción y a la reinserción –en vez de buscar políticas económicas óptimas– la paz puede ser efímera. Pese a sus fracasos, es probable que las Naciones Unidas sean la organización mejor posicionada para supervisar tales esfuerzos. Pero la complejidad de la faena que afrontan los países que salen de conflictos pone de manifiesto el urgente desafío de dotar a las Naciones Unidas de capacidad para afrontarla.

Graciana del Castillo, directora del Centennial Group, está escribiendo un libro titulado The Political Economy of Peace: Lessons, Best Practices and Policy Guidelines for Post-Conflict Economic Reconstruction (La economía política de la paz: Lecciones, buenas prácticas y guía de políticas para la reconstrucción económica postconflict).

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