La pica en Flandes
Guillermo Chapman
El comunicado de prensa del Ministerio de Economía y Finanzas que anuncia los resultados fiscales del 2002, otros pronunciamientos del MEF sobre el mismo tema y el artículo del periodista Franklin Castrellón, asesor del MEF, publicado en La Prensa el 11 de los corrientes, señalan que la carta de intención enviada por el equipo económico de la anterior administración al Fondo Monetario Internacional en noviembre de 1997, es el origen de la inclusión del superávit de la Autoridad del Canal de Panamá en el cálculo de los resultados del sector público no financiero. La insistencia en este punto lleva a pensar que priva en los autores de esos escritos el sentimiento de haber puesto una verdadera pica en Flandes y que han descubierto una contradicción y una conjura inconfesables. ¡Nada más lejos de la realidad!
Los funcionarios tienen la obligación de informar sobre sus actuaciones y los que lo hemos sido en el pasado también la tenemos cuando la importancia del tema lo amerite. Aunque se piense que ya se ha dicho demasiado sobre la incorporación del superávit de la ACP a los resultados del sector público no financiero, la realidad es que hay mucho más que debatir sobre este asunto por razón de las profundas implicaciones que tiene tanto para las finanzas públicas cuando se las examina sin la presión de lo inmediato y expedito, como para la viabilidad del programa de expansión del Canal. Por ello me ocupo del tema hoy, ya que dos de los firmantes de la carta de 1997 –el entonces contralor Aristides Romero Jr., y el gerente de esa época del Banco Nacional José Antonio De la Ossa– lamentablemente han desaparecido y el ex ministro de Hacienda y Tesoro Miguel Heras no ha participado en el debate.
La carta de noviembre de 1997 al FMI, al reseñar la evolución esperada en las finanzas públicas por la reducción del tamaño del sector público a causa de las privatizaciones, señala que “Esta tendencia será ocultada temporalmente por razón de la inclusión de la Autoridad del Canal de Panamá en las operaciones del sector público luego de la transferencia del Canal a Panamá a fines de 1999”. (Párrafo 6). Y más adelante en el mismo párrafo se comenta que “Sin embargo, el nivel de inversión [del sector público evidentemente] aumentaría en alrededor de 1% del PIB empezando en el año 2000 por razón de la inclusión de la inversión por la Autoridad del Canal de Panamá”. Los escritos del MEF citan la primera frase, pero no la segunda, con lo que parece ser la intención de hacer ver que yo, al opinar que la transacción que han hecho no es conveniente, no estoy siendo consistente con el documento firmado por mí junto con los otros miembros del equipo económico del gobierno de Ernesto Pérez Balladares. La implicación sugerida no se ajusta a mis declaraciones y se fundamenta en una cita de la carta de intención de selectividad muy conveniente para el actual gobierno.
En diversas declaraciones a los medios de comunicación, en escritos y en presentaciones ante grupos de empresarios he manifestado que la consolidación de los resultados del Canal es técnicamente correcta, pero inconveniente por su efecto potencial adverso para una futura calificación de riesgo de la ACP y por otras razones que comentaré aquí. Además, la consolidación debería haberse hecho desde el año 2000 como se señala con toda claridad en la carta de intención de noviembre de 1997 y no al tercer año de la transferencia como se hizo, creando la impresión de un cambio en las reglas del juego a última hora para mejorar los resultados del sector público y dar cumplimiento formal al límite de 2% del PIB que establece la Ley de Responsabilidad Fiscal para el déficit del sector público no financiero. La explicación de que no se hizo antes porque la operación era muy complicada no convence a nadie, ya que es obvio que un esfuerzo técnico concentrado de pocas semanas es suficiente para hacer el ajuste, como parece ser el caso de la reformulación de las cuentas del sector público incorporando a la ACP que se hizo en poco tiempo para el período 1998-2002 en los meses de enero y febrero de este año.
Lo cierto es que toda la argumentación del MEF es una falacia de distracción. El punto central es que el déficit para los 12 meses del año 2002 superó el 2% del PIB, midiéndolo como debe ser: por el aumento de la deuda pública independientemente de la fecha en que se contrató la misma para financiar ese déficit.
Pero además de los efectos que pueda tener la consolidación sobre la calificación de la ACP y el costo del financiamiento del programa de expansión del Canal, si esta operación no se replantea, como deberá hacerse tarde o temprano, habrán implicaciones muy serias para las propias finanzas del sector público vistas a mayor plazo. El costo de la expansión del Canal se estima en el orden de 6 mil millones de dólares para la primera etapa del programa que se desarrollaría en un plazo de seis a siete años, es decir, una inversión de aproximadamente 900 millones de dólares por año. Y como vimos antes al citar la carta de 1997, así como se contabiliza el superávit de la ACP, hay que registrar también la inversión del Canal. Al contabilizar ambos aspectos, el Canal causaría un efecto negativo neto de 600 millones de dólares anuales en los resultados del sector público no financiero, al que habría que añadir el déficit del resto del sector público que dada su estructura actual supera los 300 millones de dólares por año. Tendríamos pues un impacto negativo total de una magnitud de 900 millones de dólares anuales durante el período de ejecución del programa de expansión del Canal, es decir un promedio de 6% del PIB anual por seis a siete años. Las consecuencias de un déficit de ese tamaño sobre la calificación de riesgo de Panamá serían muy negativas.
Los efectos adversos no se quedarán allí. Una parte importante del costo de expansión del Canal habrá que financiarlo con deuda, la cual generará un costo de intereses que se irá acumulando al capital adeudado durante el período de construcción. Si el Canal se contabiliza como parte del sector público no financiero, esa deuda hay que sumarla a la que ya tiene el sector, con lo que la deuda del sector público no financiero consolidado con el Canal superaría el 100% del PIB. Un indicador de deuda de esa magnitud implica una mala calificación de riesgo, efecto este que se transmitirá al sector bancario aumentando sus costos de fondos, al igual que los del sector público y el de todos los usuarios de crédito de la economía nacional.
El lector se preguntará, con razón, si estos argumentos no eran también válidos en 1997 cuando el equipo económico del Gobierno se manifestó en favor de incorporar los resultados del Canal con los del resto del sector público no financiero una vez se hiciera el traspaso de la vía a Panamá. En ese tiempo solo se contaba con unos estudios para la expansión del Canal realizados por una comisión tri-nacional y todas las alternativas mostraban estimados de costos tan elevados que vedaban la factibilidad de realizarlos. Unos tres años después de la carta de intención de 1997, los resultados de los estudios realizados por iniciativa panameña dejaron vislumbrar la posibilidad de un programa de expansión financieramente viable. De allí surgió la preocupación de parte de la ACP, compartida por analistas independientes, entre los que me incluyo, de establecer una separación lo más clara y contundente posible entre las finanzas del Canal y las del resto del sector público. Ello hizo necesario revisar las posiciones previas que estuviesen en contradicción con las nuevas necesidades. A mi juicio, el hombre racional debe ser consecuente con sus valores y mantenerlos, pero debe también ser capaz de revisar sus posiciones previas, que no implica abandono de valores permanentes, ya que solo Dios y las piedras no cambian de posición. El propio concepto de soberanía bien entendido también nos lleva a ajustar la postura ante las nuevas realidades: el Canal es nuestro y por ello podemos incorporar sus resultados financieros al resto del sector público, pero por ser soberanos podemos decidir no hacer la consolidación si eso es lo que conviene. Mi posición es que cuando tomamos en cuenta los efectos de consolidar, debemos concluir que no nos conviene.
Los economistas nos referimos con frecuencia a la ley de los resultados no previstos, y en este caso los efectos no anticipados que causaría la acción del MEF no podrían ser más adversos a los intereses nacionales. Más les hubiera valido a los funcionarios y asesores del MEF, en vez del esfuerzo intelectual que invirtieron en resolver un problema del pasado que afecta solo la imagen de su gestión fiscal, haber pensado un poco en las consecuencias de su acción en los próximos años. La gran pica en Flandes ha resultado el gran chasco y la tarea que les dejan a los futuros responsables de la gestión fiscal es gigantesca.
El autor es ex ministro de Planificación y Política Económica
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