La inmunidad legislativa en Estados Unidos

El origen de la inmunidad legislativa se remonta a la época de Montesquieu, y de su célebre teoría sobre la separación de los poderes del Estado, plasmada en su obra El espíritu de las leyes.

Según Montesquieu, para que exista una separación adecuada y un balance justo entre el poder legislativo y los demás poderes públicos, es necesario otorgar a los legisladores algunos privilegios especiales. Tales privilegios tienen por objeto permitir que los legisladores ejerzan libremente la función básica de promulgar leyes en beneficio de sus representados, sin estar sujetos a presiones provenientes de los otros poderes del Estado, o de posibles influencias externas. En tal sentido, el privilegio de la inmunidad legislativa suele también justificarse en la idea de que los legisladores son, al menos en teoría, representantes directos de la voz del pueblo.

En Inglaterra, la inmunidad legislativa surgió como consecuencia de las presiones que ejercía el Ejecutivo sobre el Parlamento, las cuales impedían su libre y normal funcionamiento. No obstante, como bien señala C. Wittke en su obra Historia del privilegio parlamentario inglés, la inmunidad legislativa fue, desde sus inicios, objeto de enormes críticas por los constantes abusos en que incurrían algunos miembros del Parlamento.

En Estados Unidos, el privilegio de la inmunidad legislativa deriva de la tradición parlamentaria inglesa, y se encuentra plasmada en la sección 6 del Artículo I de la Constitución. Dicho privilegio opera fundamentalmente en dos aspectos: En primer lugar, como garantía de no ser privados de su libertad durante las sesiones de las respectivas cámaras del Congreso (ya sea en el Senado o en la Cámara de Representantes) (The arrest clause). Este privilegio protege a los miembros del Congreso al viajar hacia o desde el Congreso, así como durante las sesiones legislativas. En segundo lugar, la protección que otorga la inmunidad legislativa se extiende a las opiniones e ideas expresadas durante el curso de los debates (The speech and debate clause). Se trata de dos aspectos que operan conjuntamente con el propósito de permitirle a los congresistas no sólo atender las sesiones legislativas, sino exponer libremente sus opiniones en beneficio de sus representados.

Sin embargo, la inmunidad legislativa, tal como fuera concebida por Montesquieu, dista mucho de ser un privilegio absoluto e ilimitado. A fin de que no surjan posibles abusos, es preciso establecer limitaciones adecuadas que tengan como base las leyes, la moral y las buenas costumbres de cada sociedad. En tal sentido, la Constitución norteamericana contempla excepciones al libre ejercicio del privilegio de la inmunidad legislativa contra el arresto, al señalar que no es aplicable en aquellos supuestos en los que un miembro del Congreso incurra en traición, delito (felony) o quebrantamiento de la paz (breach of peace). Son precisamente estas excepciones las que históricamente han permitido llevar a cabo la investigación de algunos miembros del Congreso por la comisión de hechos punibles.

Con relación a los comentarios y opiniones vertidos por los miembros del Congreso, precisa destacar que este aspecto de la inmunidad legislativa ha generado una serie de importantes decisiones a lo largo de la historia constitucional norteamericana. La regla general adoptada en estos casos por la Corte Suprema de Justicia es que los miembros del Congreso no están protegidos por la inmunidad legislativa por los comentarios y opiniones expresados fuera del ámbito del Congreso, salvo que surjan en el marco de su actuación legislativa, por ejemplo, durante las reuniones de las comisiones que sean celebradas fuera del Congreso. (Véanse Gravel v. Estados Unidos, 408 U.S. 606 (1972); Doe v. McMillan, 412 U.S. 306 (1973); y Hutchinson v. Proxmire, 443 U.S. 111 (1979) En este sentido, se considera que las siguientes conductas no están protegidas por la inmunidad legislativa: Ofrecer servicios a sus representados en sus respectivas comunidades, prestar ayuda a individuos o empresas que deseen obtener contratos con el Estado y comunicarse directamente con los ciudadanos a través de los medios o comunicados de prensa.

Una de las más importantes decisiones de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos surge en el año 1966, en el caso Estados Unidos vs. Johnson. Se trata del caso del senador Thomas Johnson, quien fuera investigado por las autoridades judiciales bajo cargos de fraude y corrupción, tras haber aceptado dinero a cambio de promover en el Congreso una propuesta de ley favorecedora de un grupo determinado. En este caso, el argumento de las autoridades judiciales era que la investigación tenía como base no el contenido mismo de la propuesta legislativa, sino el hecho de haber aceptado dinero a cambio de presentar e impulsar la misma ante el Congreso. La Corte Suprema concluyó que no es viable la utilización de consideraciones expuestas durante el curso de un debate legislativo como evidencia dentro de un proceso judicial. Además, la Corte sentenció que la inmunidad legislativa protege a los miembros del Congreso no sólo respecto de los actos legislativos que estos realicen en el Congreso, sino que también se extiende a las razones o motivos que dieron lugar a la realización de tales actos. (Véase Estados Unidos vs. Johnson, 383 U.S. 169)

Seis años más tarde, en Estados Unidos vs. Brewster, la Corte Suprema decidiría otro caso de gran relevancia. En esta oportunidad, la Corte concluyó que el senador Brewster no estaba protegido por la inmunidad legislativa, pues aceptar dinero a cambio de un voto favorable en el Senado obviamente no constituye parte de ningún proceso o función legislativa, ni tampoco es en sí mismo un acto legislativo. Quizás el aspecto más importante dentro de este fallo es que, a juicio de la Corte, la cláusula constitucional de la inmunidad legislativa no está escrita en la Constitución simplemente para el beneficio personal o privado de los miembros del Congreso, sino para proteger la integridad del proceso legislativo. (Véase Estados Unidos vs. Brewster, 408 U.S. 501)

En Panamá, estos dos aspectos de la inmunidad legislativa se encuentran consagrados en los artículos 148 y 149 de nuestra Constitución Política. De acuerdo con el artículo 149, existen dos supuestos en los que no surte efectos la inmunidad contra el arresto, a saber: cuando el legislador renuncie a la misma y en caso de flagrante delito.

Como se ha visto, la evolución de la interpretación constitucional en torno a la figura de la inmunidad legislativa en Estados Unidos refleja que la misma, lejos de tratarse de un privilegio de índole privado o personal, constituye, en esencia, un mecanismo que viene a garantizar la independencia legislativa, principalmente frente a los demás poderes públicos. Es por ello que, no en pocas ocasiones, miembros del Congreso de Estados Unidos han sido investigados por acciones cometidas fuera del contexto de lo que constituye en realidad una legítima función legislativa.

Luego de los acontecimientos surgidos en nuestro país en conexión con la aprobación del contrato-ley del CEMIS, resulta claro que se dieron acciones que es necesario investigar para deslindar responsabilidades. Por consiguiente, es preciso que los legisladores reconozcan la verdadera naturaleza del privilegio que les fue conferido por voluntad de sus representados, pues ante ella cede toda argumentación jurídica que se quiera esgrimir como justificación o excusa para no despojarse de su inmunidad.

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