La Prensa Web

a. Aumento del monto de exención para contribuyentes
que reciben rentas exclusivamente del trabajo
asalariado
b. Impuesto mínimo sobre la renta de las personas
jurídicas
c. Inclusión expresa de las rentas en especie
adicionales al salario ("fringe benefits")

d. Mención expresa de deducciones no admitidas

e. Tratamiento de las rentas exentas de
beneficiarios del exterior

3. Modificaciones en el ITBM
a. Ampliación de la base imponible del ITBM

b. Alícuota única

c. Régimen especial para pequeños contribuyentes

d. Revisión del sistema de reintegro del ITBM a los
exportadores

4. Impuesto selectivo al consumo

5. Impuesto a la propiedad inmueble
6.. Impuesto sobre la Transferencia de Inmuebles
7. Procedimiento para otorgar incentivos tributarios

8. Infracciones y procedimiento tributario

9. Mejoramiento de la Administración Tributaria

ANEXO

· Comparación del IVA.51

LOS ALCANCES DE LA PROPUESTA DE REORDENAMIENTO Y SIMPLIFICACIÓN TRIBUTARIA

El Plan de Desarrollo Económico, Social y Financiero, reserva a la tributación, como pieza esencial en el esquema de la financiación pública, varios cometidos esenciales.

A. Objetivos

1. Un sector público eficiente y eficaz

En primer lugar, para el cumplimiento de los programas de Gobierno es importante que el conjunto del sector público observe un comportamiento disciplinado que habrá de traducirse en una contención del déficit público que para el año en curso deberá eliminarse. En los años siguientes el sector público debería aumentar paulatinamente sus márgenes de ahorro y cambiar a positivo el signo del saldo presupuestario, consolidando así los fundamentos del plan financiero del Gobierno tendiente a optimizar los recursos del Fondo Fiduciario para el Desarrollo, a reducir el monto de la deuda externa y a lograr la mejor calificación para los empréstitos panameños, todo lo cual ha de reportar menores costos de financiación tanto para el sector público como para el sector privado de nuestra economía.

A tal fin, el programa de gobierno pretende avanzar en una doble dirección. De una parte, llevando a cabo una importante simplificación del sistema tributario; de otra, procediendo a introducir diversas reformas en la administración tributaria para hacerla más capaz y relativamente menos costosa.

Si bien la estabilidad normativa constituye un activo social valioso especialmente cuando se trata de una materia tan sensible como la tributaria, no es menos cierto que con el transcurso del tiempo suelen acumularse con frecuencia un conjunto de figuras y normas que acaban perdiendo su justificación y funcionalidad. Normas que hacen más difícil la gestión de los tributos y que aumentan los costos de cumplimiento para los contribuyentes. Este proceso de acumulación, común a todos los sistemas tributarios, ha alcanzado en nuestro caso niveles insoportables. Todos los expertos coinciden en la innecesaria complejidad y dispersión de nuestro sistema tributario. El Código vigente comenzó a regir en 1956, hace pues casi medio siglo, y ha acumulado un enorme número de tributos que resultan hoy de difícil justificación y que generan más molestias que ingresos. En consecuencia, una primera medida de las que se proponen consiste en simplificar nuestro cuadro tributario reconduciendo a su lugar adecuado aquellos tributos que tengan sentido o, simplemente, eliminando aquellos otros que carecen hoy de justificación. Se trata, pues, de acortar la nómina de nuestros tributos, dejando exclusivamente aquellos que precisa un sistema tributario moderno.

La otra cuestión que resulta imprescindible abordar para lograr un comportamiento eficaz de nuestras finanzas públicas es la reforma de la administración tributaria. Es importante disponer de una administración tributaria que tenga el tamaño estrictamente necesario, con personal competente y con una estructura de procesos bien diseñados, lo cual le permita aprovechar adecuadamente los avances tecnológicos, capaz de minimizar los costos de gestión y cumplimiento.

La conjunción de un sistema tributario sencillo, con pocos impuestos, y una administración eficaz, constituyen dos piezas básicas para responder adecuadamente a las nuevas y más exigentes tareas del sistema de ingresos tributarios en las finanzas públicas panameñas.

2. Un sistema tributario más neutral

En segundo lugar, el Plan de Desarrollo Económico, Social y Financiero, al plantear la política económica que defiende, aboga por un sistema tributario que no sea causa de distorsiones, ni introduzca limitaciones a la competencia. Defiende, pues, la necesidad de un sistema tributario no discriminatorio de forma que la variable fiscal no sea, en ningún caso, un factor relevante para la toma de decisiones empresariales. Un sistema fiscal de bases amplias y tasas moderadas, como requiere una economía abierta como la panameña.

No obstante, neutralizar como es deseable el sistema tributario de nuestro país, no es una tarea que pueda acometerse de una sola vez. Existen muchas piezas a revisar para conseguir un sistema auténticamente compatible con mercados abiertos y por ello en este proyecto se contemplan solamente algunas de tales piezas, aunque, sin duda importantes.

Neutralizar la tributación situándola al margen de las decisiones empresariales y, en general, de las decisiones de ahorro-inversión, constituye un empeño coherente con el programa económico del Gobierno.

3. Unos impuestos más justos

En tercer lugar, el sistema tributario ha de contribuir a reducir los niveles de pobreza tal como se propone hacer la política social del Gobierno y en tal dirección se encaminan varias de las medidas propuestas cuyos efectos, como es fácil apreciar, afectan positivamente al patrón distributivo de la carga tributaria entre los ciudadanos y, especialmente, la propuesta de dejar exentos del impuesto a los trabajadores con menores ingresos.

4. Un Estado más próximo a los ciudadanos

Finalmente, el programa de Gobierno, en varias ocasiones y con especial insistencia en su área de política social, señala que se impulsará la descentralización del Estado con objeto de "lograr una creciente participación de la sociedad y las comunidades en la definición, priorización y gestión de los programas sociales".

Aunque no cabe duda de que un proceso de descentralización como el pretendido tiene diversos aspectos, su dimensión financiera -que es la considerada en este documento- es de gran importancia, pues un proceso de descentralización supone tener que redefinir la distribución de competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales y paralelamente configurar los mecanismos de financiación de los nuevos quehaceres de los gobiernos locales y la nueva dimensión redistributiva del gobierno central. Adicionalmente, un proceso de descentralización hace aconsejable, igualmente, reforzar los cauces de colaboración entre los distintos gobiernos locales.

La política social del programa de Gobierno aboga, entre otras cosas, por un replanteamiento funcional del gasto público para acentuar aquellos componentes que tienen un carácter compensatorio de los niveles de renta; pero también aconseja, como se señala en el propio programa, replantear la distribución territorial del gasto público, pues no cabe olvidar que las áreas de mayor pobreza son las áreas rurales y que, por tanto, garantizar una oferta mínima de servicios sociales básicos -educación y salud- en cualquier parte del territorio constituiría una aportación fundamental para paliar tales situaciones de pobreza. En este sentido, un proceso de descentralización, como el propuesto por el Gobierno, jugaría un papel activo no sólo como factor que pueda mejorar la eficiencia del gasto público al ajustarse mejor a las preferencias de los distintos grupos de ciudadanos sino, a la vez, como un poderoso factor redistributivo al servicio de la política social del Gobierno.

B. Estrategia de implementación

El conjunto de los objetivos comentados tiene distintas prioridades y sobre todo, plazos de ejecución diferentes a lo largo del presente periodo de Gobierno. Las que se proponen en primer lugar son las medidas de simplificación normativa que nos permitirán disponer de un sistema tributario más sencillo y, sobre todo, más justo, menos distorsionado.

Sin embargo, todo lo que se pudiera lograr en términos de mejoras normativas quedaría incompleto si al ser aprobadas, no se hubiese avanzado en la reforma y modernización de la administración tributaria.

En cuanto a la descentralización administrativa, esta sólo debería arrancar después de hallarse consolidadas las reformas anteriores en el Gobierno central, pues a fin de cuenta, será la solidez y estabilidad de las finanzas públicas de este Gobierno las que habrán de garantizar el éxito de la operación.

Nos hallamos, pues, ante tres elementos de un proceso encadenado de cambios que habrán de conducirnos hacia un sector público capaz de responder satisfactoriamente a las necesidades del programa planteado por el Gobierno en el Plan de Desarrollo Económico, Social y Financiero.

A continuación se presentan, en primer lugar, las principales conclusiones de un diagnóstico del sistema tributario de Panamá realizado recientemente y, luego, los lineamientos básicos de un conjunto de propuestas para la reordenamiento y simplificación de ese sistema, que el Gobierno pretende acometer en el corto plazo.

II. Principales conclusiones del sistema tributario panameño

Estudios técnicos recientes realizados por el CIAT ("Diagnóstico del Sistema Tributario de Panamá", mayo 1999) han permitido establecer que el sistema tributario panameño presenta una alta complejidad e incoherencia en cuanto a la estructura técnica del sistema como un todo y de los impuestos que lo integran.

El sistema tributario se ha ido conformando ocasionalmente con la incorporación y modificación de normas legales, sin considerar la necesaria coordinación que debe existir entre las diversas partes del sistema y entre las partes de cada impuesto, lo que ha conducido a la existencia de un sistema tributario no racionalmente estructurado. La base tributaria de los mayores impuestos está muy erosionada, lo que afecta el comportamiento tributario de los mismos, ni se ha comprobado debidamente el resultado de las exoneraciones y otros incentivos concedidos para promover sectores y actividades específicas, lo que ha reducido la justicia del sistema en su conjunto. Por otra parte, el sistema es sumamente complejo, por la existencia de numerosos tributos (más de 50) de bajo rendimiento que generan menos del 10% de la recaudación total de tributos internos, en tanto que un número reducido de impuestos (cinco) produce más del 90% de ella, lo que distrae la atención de la administración tributaria y su efectividad.

Asimismo, las normas legales en cuanto a procedimientos tributarios están normalmente dispersas en los diferentes impuestos, contribuyendo a la complejidad del sistema y a dificultar la acción de la administración fiscal y el cumplimiento de los contribuyentes.

En definitiva, lo anterior significa que la sociedad panameña está pagando un alto costo social por estar aplicando un conjunto de impuestos complejo y disperso.

Seguidamente, se sintetizan los aspectos relacionados con el sistema tributario, que se considera que deberían atenderse prioritariamente.

A. Impuesto Sobre la Renta

El impuesto sobre la renta es, individualmente considerado, el principal tributo nacional, representando en promedio el 25% de los ingresos corrientes y el 4.39% del PIB. Se ha observado que el impuesto se está concentrando en gravar las rentas del trabajo personal, por cuanto el rubro más significativo de dicho impuesto está constituido por las retenciones sobre salarios, que en 1998 representaron el 59% del total recaudado, en tanto que el 41% restante provino de rentas del capital o del trabajo independiente. La recaudación del impuesto está, no obstante, disminuyendo en razón de las numerosas exoneraciones y regímenes de incentivos existentes, muchos de ellos condicionados por el destino, lo que exige un efectivo seguimiento administrativo que la mayoría de las veces no se cumple por la diversidad de procedimientos y en ciertos casos, por la cantidad de organismos que deben participar, lo que trae aparejado engorrosos trámites y las consiguientes dificultades de control, que en definitiva se traducen en mayor evasión.

Conclusiones del Impuesto sobre la Renta:

Con respecto al tributo en su conjunto, se pueden señalar a manera de síntesis, las siguientes consideraciones:

1) En términos generales se trata de una legislación desordenada, compleja, poco precisa y con problemas importantes en materia de técnica tributaria. Se legisla en base a la casuística, todo lo cual nos muestra un impuesto carente de estructura.

2) Como es lógico, ello trae como consecuencia dificultades para la correcta interpretación de las normas, utilizándose una reglamentación que, en ciertos casos, pretende corregir las mencionadas carencias, lo cual lo lleva a excederse en cuanto al ámbito de sus atribuciones cayendo en situaciones de evidente ilegalidad y en otras de dudosa legalidad.

3) Lo expresado conlleva a que, desde el punto de vista administrativo, las tareas se multipliquen y sean más complejas, lo que se traduce en la necesidad de una mayor y más eficiente labor de la fiscalización, con la consiguiente incidencia en los costos relacionados con los recursos materiales y humanos.

B. Impuesto a la Transferencia de Bienes Corporales Muebles con Crédito Fiscal (ITBM)

Este impuesto se introdujo en el sistema tributario en 1976. Se trata de un gravamen general sobre las ventas tipo valor agregado, plurifásico de etapas múltiples no acumulativo, que traslada la carga en los precios, que permite de alguna manera considerar cierta capacidad contributiva que se pone de manifiesto a través del consumo.

Este tipo de impuestos, no afecta la competitividad internacional, puesto que los bienes y servicios para exportación, además de estar exentos en esta etapa, pueden beneficiarse con la devolución del impuesto que hubiese incidido en etapas anteriores, lo que significa que tales bienes y servicios se colocarían en el mercado exterior libres de impuesto.

Desde el punto de vista administrativo, el Fisco se ve beneficiado por la oposición de intereses que el método de referencia genera en las etapas del circuito económico; ya que el impuesto facturado en las operaciones gravadas de bienes y servicios, constituye un crédito fiscal para el contribuyente que los adquiere; por lo tanto, es un elemento que ayuda a cortar la formación de cadenas de evasión.

Es un impuesto con un alto potencial recaudatorio si se administra adecuadamente.

Para que se puedan alcanzar plenamente dichas ventajas, es preciso tener en cuenta las siguientes condiciones:

1) Que el impuesto sea de base amplia, incluyendo bienes y servicios.

2) Que las exoneraciones sean reducidas al máximo, concediéndose tan sólo a los bienes y servicios de consumo básico.

3) Que la tasa sea única y no exceda un límite razonable. Temporalmente se puede admitir una tasa adicional.

Conclusiones sobre el ITBM:

Tomando en consideración lo expuesto precedentemente en cuanto a los aspectos básicos que caracterizan a este tipo de imposición y el análisis técnico realizado de la legislación, se puede concluir lo siguiente:

1) En materia de servicios, se aplica un criterio extremadamente restringido que perjudica la técnica del impuesto así como la filosofía del mismo, dado que se debe tener presente que se trata de un impuesto "general a las ventas" y, como tal debe incluir en la descripción de la hipótesis de incidencia, un espectro lo más amplio posible de actos económicos.

2) La base reducida surge también de la definición del hecho generador del ITBM, ya que sólo se grava en la práctica la transferencia de "bienes corporales muebles", quedando fuera la prestación de servicios en general, que es el sector que más crece hoy en todos los países, circunstancia que se agrava en la economía de Panamá, cuya estructura económica se ha especializado en la prestación de servicios de seguros, bancarios, financieros, turismo, y otros.

3) En materia de exoneraciones, se utiliza el concepto con excesiva amplitud, tanto desde el punto de vista subjetivo como objetivo, aplicando en ciertos casos las llamadas exoneraciones por "destino", las cuales exigen un efectivo seguimiento por parte de la Administración con controles que, en muchas ocasiones, son de difícil realización y de elevados costos.

En particular, se considera muy amplia la exención del rubro "productos alimenticios". Generalmente la misma se concede a consumos básicos para atenuar la regresividad del impuesto, pero la ley exonera también a alimentos de alto precio, consumidos mayormente por los grupos de altos ingresos.

En definitiva, analizadas las exoneraciones, se puede concluir que se ha hecho un uso extremadamente amplio del concepto, lo cual no es lo aconsejable para un impuesto general a las ventas tipo valor agregado. Esto no permite que se aprovechen plenamente las virtudes y ventajas que el mismo aporta, tanto desde el punto de vista técnico como financiero, lo que perjudica no solamente a la Administración Tributaria y a los contribuyentes, sino incluso al sistema tributario en su conjunto como instrumento de la política económica.

A esto se debe agregar las distorsiones que ello genera, dado que debería ser un impuesto lo mas neutro posible, por lo menos como objetivo a lograr gradualmente. Esto sin perjuicio del efecto acumulativo que puede presentarse a nivel de algunos productos y de la incidencia en el comercio internacional, puesto que el referido efecto impide que se identifique el impuesto que contiene el producto exportado y por consiguiente, afecta la competitividad de los productos nacionales.

En concreto, las excesivas exoneraciones y una base extremadamente reducida impiden el efectivo aprovechamiento del impuesto, a lo que se debe agregar que si el mismo es ajustado y utilizado adecuadamente, constituye un instrumento clave para la simplificación del actual sistema tributario.

4) En materia de alícuotas se aplican tasas diferenciales para algunos escasos productos, lo cual no es técnicamente recomendable, aunque puede justificarse temporalmente.. Ello le quita efectividad y simplicidad al método adoptado, lo que en definitiva repercute en mayores controles por parte de la Administración. Si el objetivo es de carácter financiero, existen otros instrumentos tributarios para alcanzar dicha finalidad sin necesidad de alterar el ITBM, como es el Impuesto Selectivo al Consumo, modificando su actual estructura, lo que complementaría el mencionado tributo.

La aplicación de una tasa única resulta adecuada, aunque el ITBM de Panamá es el IVA que aplica la alícuota más baja en toda América Latina y el Caribe. Países que también tenían alícuotas bajas, como por ejemplo República Dominicana que la elevó al 12%, las incrementaron y ampliaron la base del IVA en l992. En algunos países la tasa básica supera al 20%. (Ver Anexo)

5) Como consecuencia de aplicar una base reducida y de una administración deficiente, su recaudación se mantiene estancada desde 1993, fluctuando alrededor del 1.86% del PIB. En l998 se recaudaron por el ITBM B/189 millones, que representó el 17% del total de los ingresos tributarios de ese año. Y la situación ha empeorado en el primer semestre de 2000, ya que la recaudación del ITBM bajó el 11% respecto al primer semestre del año anterior.

Al desagregar su recaudación por tipos de operaciones gravadas, se nota que la originada por importaciones representa un porcentaje significativamente mayor al 63% del total, que la producida por operaciones internas que alcanza sólo al 37% del total. Además, entre 1992 y 1998 la recaudación del ITBM por importación creció del 60% al 63% del total, mientras que el rendimiento de operaciones internas descendió en el mismo lapso del 40% al 37% del total. Si bien la recaudación por operaciones internas en valores corrientes creció de B/48 millones en 1992 a B/70 millones en 1998, el estancamiento, como porcentaje del PIB y la disminución de su participación relativa en el total recaudado, está indicando un comportamiento poco dinámico que, entre otros motivos, puede deberse a un incremento de la evasión.

6) Como la técnica "impuesto contra impuesto" busca explicitar la oposición de intereses entre vendedores y compradores responsables del gravamen, como mecanismo de control automático del impuesto, ese control se interrumpe cuando se excluye -tal como hace el ITBM- a los industriales y comerciantes de muy pequeña dimensión, o se adoptan mecanismos para pequeños contribuyentes que quitan el incentivo a pedir la factura a sus proveedores.

En cambio, esto no ocurre con el ITBM para los contribuyentes "Clase Dos", ya que únicamente se extiende el período de liquidación a tres meses, pero se mantiene el régimen de liquidación normal. Sin embargo, la muy escasa recaudación que generan los contribuyentes que venden más de B/1,500.00 y hasta B/5.000,00 mensuales ("Clase Dos"), está indicando que el actual sistema de tratamiento para pequeños contribuyentes no es el adecuado, porque, por una parte, los muy pequeños no tienen ningún incentivo para solicitar las facturas a sus proveedores, al estar totalmente excluidos del ITBM y por la otra, el régimen para los contribuyentes "Clase Dos" no se controla adecuadamente, genera una recaudación muy escasa y por ello no constituye un buen sistema que ayude al cumplimiento de los otros contribuyentes, al no operar en realidad el incentivo a pedir las facturas, por la alta evasión de los de "Clase Dos".

7) En cuanto a los efectos económicos del ITBM, lo primero es enfatizar lo inadecuado de su capacidad recaudatoria, al revés de lo que sucede en casi todos los países de América Latina, donde el IVA constituye el principal instrumento de los gobiernos para captar ingresos. Desde que se estableció, prácticamente no ha sido modificado, mientras que en la mayoría de los países se ha ido ampliando su base, incorporando servicios y reduciendo exenciones. Además, su actual diseño parece eficaz para gravar el consumo y no afectar la inversión en maquinarias y equipos.

8) Con relación a su impacto en la distribución del ingreso no existen nuevos estudios, pero los realizados en 1985 mostraron una estructura ligeramente regresiva, que muy posiblemente se mantiene. Justamente la inclusión de servicios finales en el ITBM puede contribuir a atenuar esta regresividad, lo mismo que la aplicación de un Impuesto Selectivo al Consumo sobre bienes que denotan mayor capacidad contributiva. El Impuesto sobre la Renta y los impuestos patrimoniales, como el de inmuebles, pueden fortificarse para compensar el impacto regresivo del ITBM. Pero el instrumento fiscal más importante para favorecer a los sectores de menores ingresos es la aplicación de programas de gastos públicos dirigidos y aplicados más eficientemente para atender a los grupos sociales de menores rentas, a través de los gastos en educación, salud, vivienda económica, suministro de servicios como agua potable, alcantarillado, provisión de cloacas, y otros.

C. Impuestos sobre Consumos Específicos

Este grupo tributario está básicamente representado por dos tipos de impuestos: el titulado "Impuesto Selectivo de Consumo", reestructurado por la Ley 45 de 1995 y el llamado "Impuesto al consumo de combustibles y derivados del petróleo" (Título XIX del Libro Cuarto del Código Fiscal, con el texto dado por las leyes 23 de 1997 y 6 de 1998).

1. Impuesto selectivo de consumo

El mismo grava el consumo de bebidas gaseosas, alcohólicas y cigarrillos. Desde el punto de vista de la recaudación, corresponde destacar que el impuesto en lo que se refiere a las bebidas alcohólicas (licores y cervezas), tiene la estructura de una base de tipo específico, incluso en lo referente al monto del importe fijo por unidad. En cuanto a las bebidas gaseosas, también mantiene en términos generales la misma estructura y, en particular, la base imponible ad - valorem.

En lo que se relaciona con la cerveza, se trata de un impuesto que muestra un mismo nivel de recaudación en los años 1994 y 1995, para sufrir una caída importante en 1996, recuperándose en 1997 y aumentar significativamente en 1998. Pero otra vez se notan descensos en 1999 y lo transcurrido de 2000.

En su relación con los impuestos denominados indirectos, el análisis nos muestra una reducción constante en la participación a partir de 1995, hasta que en 1998 vuelve a recuperar el porcentaje del año 1994.

Similar situación se aprecia con respecto a los ingresos tributarios, con la diferencia que en al año 1998 aún no se llega a la participación porcentual del 1.8 de 1994. Idéntico proceso se produce con relación a los ingresos corrientes.

Finalmente con relación al PIB, la situación antes mencionada tampoco es diferente.

En cuanto a los licores, cuya recaudación es inferior a la de los cigarrillos, nos muestra una situación similar a la comentada con respecto a la cerveza.

Con relación a las bebidas gaseosas, en términos generales las conclusiones son similares. De todas formas, lo que correspondería destacar es que en el año 1998 el incremento de la recaudación con relación al año anterior, fue porcentualmente superior a nivel de las bebidas gaseosas que en la cerveza, lo que se pone de manifiesto en las relaciones porcentuales.

Conclusiones sobre el Impuesto Selectivo al Consumo:

A continuación se exponen en forma general y en términos de síntesis, las principales conclusiones que surgen de la evaluación de la estructura técnica actual del Impuesto Selectivo al Consumo:

1) Se trata de un impuesto monofásico que grava la venta y la introducción al territorio aduanero de determinados bienes por parte del fabricante y del importador, respectivamente.

2) La mayoría de los productos seleccionados como gravados se destacan por la inelasticidad de su demanda y por consiguiente, son tradicionalmente fuente de importantes recursos.

3) Los bienes elegidos se caracterizan por ser de consumo final, con alguna excepción con respecto a los alcoholes que se utilizan con diferentes destinos para la producción de otros productos gravados y no gravados, lo que provoca dificultades técnicas y administrativas de difícil solución, destacándose los inconvenientes provenientes de efectos acumulativos que distorsionan el impuesto.

4) Con relación al aspecto cuantitativo del hecho imponible, se utilizan bases específicas y también ad-valorem y, dentro de estas últimas, se aplican valores a nivel del fabricante y también del consumidor final, según el producto. La utilización del precio de venta a nivel del fabricante presenta el riesgo de que se intente minimizar el tributo a través de la integración vertical de empresas, no existiendo norma legal alguna que impida o que prevea una solución para dicho problema.

5) La aplicación de una base específica genera dificultades relacionadas con la fiscalización, dado que exige un accionar, casi ininterrumpido, que en muchos casos precisaría de una permanencia significativa de los funcionarios en la empresa, lo que generaría vinculaciones que afectarían la necesaria objetividad que la función requiere, perjudicando el correcto desempeño de aquellos.

También impide la aplicación de una coordinación que desde el punto de vista técnico debería existir con el ITBM, con el objeto de aplicar criterios uniformes o comunes que faciliten la liquidación de ambos tributos así como la fiscalización de los mismos.

La utilización de una base específica en el Impuesto Selectivo, no es el criterio más adecuado para aprovechar al máximo la ventaja que ofrecería gravar un mismo acto con una base imponible similar para ambos tributos. Esto permitiría que al fiscalizar uno de ellos, simultáneamente se controle al otro, con la consiguiente reducción de costos, así como de recursos materiales y humanos. A ello debe agregarse ventajas de orden técnico, así como una mayor precisión y seguridad en la liquidación. Se tiene que tener presente que el Impuesto Selectivo al Consumo debe funcionar como un complemento del ITBM.

6) Se incluyen exoneraciones por destino, lo que provoca importantes problemas de seguimiento y control, para los cuales la Administración Tributaria no estaría preparada, lo que genera brechas de evasión con un sacrificio económico inútil para el Estado.

7) Desde el punto de vista administrativo, es un impuesto que presenta una pesada carga en tal sentido, al tener que emplearse diversos registros adicionales a los utilizados en la contabilidad como consecuencia de la aplicación de la base específica para algunos de los bienes gravados. Todo ello sin perjuicio de controles que deben practicarse principalmente a nivel de los alcoholes, como resultado de los análisis que a nivel químico se exigen, ya que existe la necesidad de verificar la graduación del referido producto.

2. Impuesto al consumo de combustibles y derivados del petróleo

Si bien la base imponible del impuesto continua utilizando el galón como base específica, con las modificaciones introducidas al monto fijo en unidades monetarias por galón por la Ley de 1997, el impacto recaudatorio se ha alterado significativamente desde el 1 de enero de 1997.

Por consiguiente, las alteraciones en la normativa del impuesto, en particular en lo relacionado con el aspecto cuantitativo, impiden que se realice un análisis de la recaudación y de sus efectos porcentuales con los ingresos del Gobierno Central así como con el PIB.

De todas maneras, llama la atención que la recaudación en el año 1997, en el que comenzaron a regir las modificaciones mencionadas, mantuvo prácticamente el mismo nivel y en 1998 se aprecia un incremento del 22%.

Conclusiones sobre el Impuesto al Consumo de Combustibles y Derivados del Petróleo:

En términos resumidos, se pueden formular las siguientes conclusiones en torno a la estructura de dicho tributo:

1) Se trata de un impuesto que se aplica en dos momentos diferentes del circuito económico (importación y consumo final), pero gravando en ambos al mismo bien, lo cual nos llevaría a considerarlo como un tributo de etapas múltiples. Esta característica lo aleja de las que identifican a un típico Impuesto Selectivo al Consumo, lo cual lo hace un tributo técnicamente muy especial. Todo ello crea serias dudas en lo que se refiere a la real intención del legislador y a lo que efectivamente se interpreta a través de la norma.

2) Desde el punto de vista jurídico, la ley creó dos impuestos diferentes: uno que grava la importación y otro que grava el consumo de los bienes allí establecidos. Esto indicaría que no se trata de un impuesto de etapas múltiples, sino de dos impuestos de etapa única que se complementan.

3) Constituye un tributo que, por consiguiente, presenta una imprecisa y confusa técnica tributaria, acompañada de una inadecuada estructura, lo cual anula todo intento de realizar una ordenada evaluación técnica del mismo.

4) Considerar como contribuyentes a los consumidores finales y ubicar los Responsables a nivel de las empresas minoristas, es contrario a los principios básicos recomendados en la materia.

5) Los procedimientos de recaudación por la vía de Responsables que actúan como "agentes de percepción", agregada a la figura de un agente denominado "recolector", no otorgan garantías que permitan descartar la posibilidad de que se realicen maniobras dolosas con los recursos del Estado. La designación como agentes de percepción de personas naturales que ocupan diferentes cargos como representantes o administradores de las empresas contribuyentes, no es la decisión técnica más adecuada.

6) El impuesto en los términos descritos no cuenta con una estructura técnica que permita que la administración tributaria cumpla con eficiencia su labor fiscalizadora.

7) Se trata de un impuesto que no responde a ningún otro objetivo de política tributaria, atendiendo a una finalidad exclusivamente financiera.

8) Las características del mismo aconsejarían que se realicen modificaciones en su estructura técnica y que se integre a un único tributo de carácter selectivo al consumo.

D. Impuesto a la Propiedad Inmueble

El Título II del Libro Cuarto del Código Fiscal establece el Impuesto de Inmuebles, que recae sobre los bienes situados en el territorio panameño.

Durante los últimos años, la recaudación del impuesto ha tenido una participación baja en los ingresos del Gobierno, representando entre 1992 y 1998, del 6% al 7.5% de los impuestos directos y del 2.82% al 3.15% de los ingresos tributarios. Con relación a los ingresos corrientes, la participación ha fluctuado incrementándose durante la gestión de 1998. En cuanto a la presión tributaria, en ese mismo periodo la misma se ha mantenido casi constante, mejorando en la gestión de 1998, al alcanzar el nivel de presión tributaria obtenida en 1992.

Conclusiones sobre el Impuesto a la Propiedad Inmueble

Se resumen seguidamente las principales conclusiones sobre la estructura del impuesto.

El Impuesto de Inmuebles podría rendir mucho más recursos de los que actualmente genera. Para ello requiere de una norma legal más sencilla que establezca de manera clara todos los elementos de la estructura del tributo (hecho generador, base imponible, sujeto pasivo y otros) y principalmente la eliminación de la excesiva cantidad de exoneraciones, que lo único que hacen es erosionar la base imponible y afectar la equidad que debería tener el impuesto, ya que se exoneraron las construcciones y mejoras sin considerar el valor de las mismas. Es lógico que se exoneren inmuebles de poco valor para beneficiar a los propietarios u ocupantes que tienen bajos recursos, pero no se justifica exonerar inmuebles o construcciones de elevada valuación.

Otro problema de este impuesto es el atraso de las valuaciones respecto a los valores de mercado, lo que también reduce su capacidad recaudatoria. La solución a largo plazo pasa por tener un catastro actualizado.

E. Impuesto Sobre Primas de Seguros

Este impuesto fue reestructurado mediante la Ley 59 de 1996. Es caracterizado como un impuesto indirecto, con una recaudación que ha alcanzado B/14.49 y B/14.83 millones en los años 1997 y 1998, respectivamente. Su importancia dentro de los impuestos indirectos es poco significativa; ha estado en constante descenso, representando en la gestión de 1998 apenas el 2.3% de los mismos. La participación del mismo en la gestión sobre los ingresos tributarios es de apenas el 1.33% y su participación en los ingresos corrientes es también muy baja (0.89%).

El pago de primas brutas pagadas a las personas naturales y jurídicas que se dediquen al negocio de seguros con motivo de riesgos asumidos en la República de Panamá, origina el nacimiento de la obligación tributaria.

Conclusiones del Impuesto sobre Primas de Seguro

Se trata de un impuesto que legislativamente se ha complicado, debido a que grava las primas brutas pagadas a personas naturales y jurídicas dedicadas al negocio del seguro y además, a personas naturales cuando toman un seguro.

En varios países de la región que cuentan con un Impuesto al Valor Agregado (IVA) de base amplia, que recae sobre la venta de bienes, prestación de servicios e importaciones, se contempla dentro de él a los seguros.

Adicionalmente, en ciertos casos se aplican sobre los seguros, impuestos selectivos al consumo parecidos al que rige en Panamá.

F. Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles

El Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles es considerado como un impuesto directo en la clasificación de ingresos del Gobierno Central. La recaudación durante las gestiones 1996, 1997 y 1998, ha alcanzado un porcentaje de apenas entre el 1.50% y el 2.21% de los impuestos directos.

Constituye hecho generador del tributo las transferencias a título oneroso de bienes inmuebles, ya sea mediante contratos de compraventa, permuta, dación en pago o mediante cualquier otra convención que sirva para transferir el dominio de dichos bienes.

De acuerdo al Art. 2 de la Ley 106 del 30 de diciembre de 1974, no causan este impuesto las herencias y donaciones y las expropiaciones, compras y ventas que realice el Estado.

Conclusiones sobre el Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles

El Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles se debería mantener, mejorando el cálculo de la base imponible y desvinculándolo del Impuesto sobre la Renta. El sistema actual le otorga opciones al contribuyente con una diferencia importante del monto del impuesto a pagar en cada caso y por otro lado, el contribuyente puede manipular el precio de venta. Finalmente, se debe modificar el régimen de exoneraciones. Tal como se aplica en otros países, sería más sencillo aplicar un impuesto a la transferencia independiente del Impuesto sobre la Renta y con una alícuota baja (por ejemplo 2%), que se aplicaría sobre el valor que conste en la escritura de transferencia o el catastral, el que fuera mayor.

G. Regímenes de Incentivos Tributarios

Actualmente existe en Panamá un número excesivo de incentivos tributarios que afectan severamente la recaudación fiscal y constituyen subsidios ocultos, que no se votan anualmente en el Presupuesto General del Estado y se otorgan sin la debida transparencia, en cuanto no se conocen con precisión su monto y sus destinatarios. Los mismos alteran además, la equidad horizontal y vertical de los impuestos y la asignación de recursos. Lo que deja de pagar un contribuyente o sector debe recaudarse de otros contribuyentes o sectores, lo que sin duda genera resistencias mayores para un mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Conclusiones del Régimen de Incentivos Tributarios:

1) Según análisis practicado en el periodo 1992 a 1998 con respecto a los más relevantes incentivos en términos de recaudación fiscal, los beneficios tributarios no sólo se orientan al sector productor de bienes (89.5% del total), sino también a los consumidores.

2) Las transferencias otorgadas a través de aumento en los gastos deducibles, crédito fiscal y exoneración de impuestos de importación, representaron B/1,035.00 millones que significó el 92.8% de los ingresos tributarios de 1998.

3) Las exoneraciones anuales llegaron a representar hasta un 2.73% del PIB, a precios corrientes y un 15.5% de los ingresos corrientes.

4) No existe una relación directa entre el aumento de las exoneraciones y el incremento de las exportaciones.

5) Las transferencias al sector manufacturero y construcción representaron un promedio mensual de 48.0% del salario promedio mensual del trabajador del sector privado.

6) Las exoneraciones al sector agropecuario no se orientaron a generar puestos de trabajos directos.

7) La mayor parte de los incentivos y en especial los concedidos en el Impuesto sobre la Renta, se orientaron a abaratar el factor capital frente a la mano de obra, cambiando los precios relativos y creando una motivación adicional para usar tecnologías intensivas en capital.

8) La existencia de regímenes de incentivos exige necesariamente aumentar el control y fiscalización de las personas que los utilizan, por cuanto si ello no ocurre, los incentivos pueden generar una alta evasión.

9) Si se deseara promover algún sector se podría utilizar el sistema de subsidios directos, aprobados anualmente en el Presupuesto General del Estado, lo que daría mayor transparencia a la acción fiscal.

H. Tributos de Bajo Rendimiento

Actualmente se aplican en Panamá una gran cantidad de tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales), pero sólo cuatro de ellos (Impuesto sobre la Renta, ITBM, selectivos de consumo y sobre importaciones), generan en promedio alrededor del 89% de los ingresos tributarios y el 67% de los ingresos corrientes. Al mismo tiempo, el 11% del total de los ingresos tributarios se halla disperso en más de 50 tributos, la gran mayoría obviamente de escasa recaudación. Esta gran dispersión del rendimiento fiscal en un gran número de normas jurídicas, constituye sin duda un problema que debe solucionarse.

Seguidamente, se sintetiza la estructura de diversos impuestos de muy baja recaudación y cuya eliminación, incorporación a otros tributos de mayor relevancia o su transferencia a otros niveles de gobierno, se sugiere en la propuesta de reforma que se incluye en este documento.

Lista de diversos tributos de bajo rendimiento:

1. Impuesto a las exportaciones

El Art. 585 del Código Fiscal señala que la exportación no causará impuesto alguno, con excepción de algunos productos detallados en la citada norma legal. La recaudación de los impuestos de exportación tuvo un descenso importante, al caer las recaudaciones de B/6.2 millones en 1987, a sólo B/2.9 millones en 1998 (menos de la mitad). Las causas se deben a que en el parágrafo 2 del citado artículo, se estableció una disminución gradual (entre 1996 y 1998), para la exportación de banano, señalando que a partir de 1999 no se causará este impuesto a la exportación de este producto.

En una economía de mercado con apertura externa, como es el caso de la economía panameña (que durante la gestión de 1998 ha efectuado disminuciones importantes a los aranceles de importación y en la cual se devuelve el impuesto a las ventas ITBM a los exportadores), parece contradictorio gravar las exportaciones, por lo que se sugiere completar la eliminación del impuesto de exportación.

La Ley establece que el producto de la exportación de azúcar será distribuido en partes iguales entre los Municipios que aporten caña para la extracción del azúcar, estableciendo una "renta destinada". Al eliminarse el Impuesto a la Exportación de Azúcar, los ingresos de los Municipios por ese concepto podrían ser compensados a través del Presupuesto General del Estado.

2. Impuesto de donaciones

En 1985 quedó subsistente al derogarse el impuesto de asignaciones hereditarias. Su rendimiento es prácticamente nulo. El tributo grava las donaciones a título gratuito, lo que podría dar lugar a prácticas de elusión. Sin embargo, las transacciones, incluyendo transferencias entre personas de primer grado, no causa este impuesto.

Se sugiere eliminar este tributo y trasladar parte de los hechos gravados a los impuestos sobre ventas y sobre transferencia de inmuebles.

3. Impuesto sobre bancos, financieras y casas de cambio

Este impuesto anual recae sobre las instituciones bancarias, financieras y las casas de cambio. En el caso de las primeras, si la licencia es General, el impuesto es de B/25,000.00, y si es Internacional, el gravamen es de B/15,000.00. En el caso de las casas de cambio, el impuesto es de B/600.00, y las financieras pagan el 2.5% de su capital pagado, con un límite de B/ 12.500. Se sugiere aumentar este impuesto anual a los bancos con licencia internacional.

Las recaudaciones en las gestiones 1997 y 1998 han sido de B/2.28 y B/2.49 millones, respectivamente.

Adicionalmente, el Art. 19 del Decreto Ley 9 de 1998 estableció la "Tasa de Regulación y Supervisión Bancaria" en favor de la Superintendencia de Bancos. La tasa anual es de B/30,000.00 a B/100,000.00 para Bancos con Licencia General; de B/15,000.00 para Bancos con Licencia Internacional y de B/5,000.00 para Bancos con Licencia de Representación.

Se sugiere mantener la Tasa de Regulación como su nombre señala.

4. Impuesto sobre mercados y muelles particulares

El Art. 1023 del Código Fiscal establece un impuesto del 10% sobre el monto del arrendamiento de los bancos o puestos de venta de los mercados nacionales. Este impuesto no será inferior a B/75.00 mensuales por cada mercado.

Las recaudaciones, durante las gestiones 1997 y 1998, fueron de B/4,646.54 y B/4,064.30, respectivamente.

Si se amplía la base del ITBM a la prestación de servicios, tal como se propone, el impuesto sobre mercados debería ser eliminado.

5. Impuesto a ciertos servicios

El Art. 1077 -y- del Código Fiscal establece un impuesto del 5% sobre la prestación de servicios de televisión pagada por cable o microondas, la prestación de servicios de transporte de valores y el alquiler de cajas de seguridad.

Al ampliar la base del ITBM a los servicios, los impuestos citados, así como otras prestaciones de servicios estarían incluidos dentro de la materia imponible del ITBM, por lo que se recomienda su eliminación.

6. Impuesto sobre casas de alojamiento ocasional

De acuerdo al Art. 1057 -n- del Código Fiscal, los establecimientos calificados por el Ministerio de Economía y Finanzas como pensiones o casas de alojamiento ocasional, están sujetos a un impuesto mensual que fluctúa, según la categoría, entre B/2.00 y B/12.00. Este impuesto debe ser pagado en la Dirección General de Ingresos (DGI).

En la práctica, con la excepción de la ciudad de Panamá, el mismo es cobrado por los Municipios.

7. Impuesto del 3% por exoneración de impuestos de
importación

De acuerdo a la Ley 3 de 1986 debe pagarse el 3% sobre los montos exonerados. Este es un gravamen que también podría ser eliminado.

8. Otros impuestos

Según se señaló, algunos pequeños impuestos como el de transporte de valores y alquiler de cajas de seguridad, se deberían traspasar al ITBM, eliminándose otros de recaudación mínima.

Conforme al Art. 243 de la Constitución Política de 1972, son fuentes de ingreso municipal, entre otros, los impuestos sobre expendio de bebidas alcohólicas, el impuesto de degüello de ganado vacuno y porcino (que se pagará al Municipio de donde proceda la res), los derechos sobre extracción de maderas (explotación y tala de bosques), los derechos determinados por Ley sobre extracción de arena, piedra de cantera, tosca, arcilla, coral, cascajo y piedra caliza.

Sobre este tema, preocupa el caso del expendio de bebidas alcohólicas, debido a que actualmente, la venta está alcanzada por el ITBM con una alícuota del 10% y además por el Impuesto Selectivo de Consumo. Al ampliar la base del impuesto a las ventas, debería mantenerse dentro de la materia imponible de este último impuesto. Sin embargo, el rendimiento de este gravamen podría destinarse a los Municipios, a través del Presupuesto (vía gasto público), para mantener de alguna manera el espíritu de la Constitución Política y no distorsionar el funcionamiento del impuesto a las ventas de base amplia.

Los otros gravámenes se consideran que son de ámbito Municipal y deberían denominarse "Tasas" o "Regalías", en este último caso como un "canon" por la explotación de recursos no renovables, según sea el caso.

I. La Administración Tributaria

El sistema tributario panameño presenta serias deficiencias que, como se explicó, se manifiestan en la estructura de los impuestos, en los procedimientos legales que regulan las relaciones entre el fisco y los contribuyentes y en la gestión de su administración tributaria. La baja recaudación y la tendencia decreciente de la misma, es causada por las propias leyes que regulan los impuestos, por la dispersión de las distintas normas que los reglamentan y por las dificultades para su aplicación. Sin embargo, la administración de los impuestos, entendiendo esta como el control del cumplimiento de las distintas obligaciones a cargo de los contribuyentes, también es deficiente.

La DGI se caracteriza por una marcada debilidad institucional, que se manifiesta en sus dificultades para administrar los impuestos y ejercer los controles de su competencia, y en la realización de procesos de gestión no integrados, ni apoyados en forma suficiente por los procesos informáticos.

La historia reciente de la administración tributaria se ha caracterizado por cambios importantes de criterio de tipo administrativo, sumado a la incertidumbre generada por la profusión de las normas que se expiden en materia tributaria y en general de ingresos públicos. La situación de la administración de los ingresos de Panamá, representa las distintas etapas de transición por las cuales ha atravesado el Ministerio de Hacienda y con seguridad la administración pública panameña, a su vez la situación informática es el reflejo de la situación de la administración de los ingresos.

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias ha investigado las causas de la problemática de la gestión de la DGI, cuyos resultados se plasman en varios documentos. A continuación se mencionan brevemente algunos aspectos de importancia:

· La DGI depende operativa y logísticamente del Ministerio de Economía y Finanzas, tanto en aspectos administrativos como la formulación y ejecución presupuestal, la administración y contratación de bienes, la administración de recursos humanos, y la comunicación y divulgación hacia los contribuyentes, como en asuntos informáticos, tecnológicos y de modernización de sus procesos.

· La gestión se caracteriza por un esquema centralista que se refleja en los distintos niveles organizacionales. El proceso de planeación no se encuentra formalmente estructurado, y el elemento vinculante de la gestión con las actividades futuras lo constituye el presupuesto de gastos, que es aprobado por una instancia externa a la institución.

· Las administraciones realizan labores que no agregan valor a la gestión ni al control, como los reconocimientos, la expedición de paz y salvos, y el tramite de devoluciones, exoneraciones e incentivos.

· El apoyo informático a la gestión se concentra en el RUC, en el impuesto de renta y conceptos asociados, el impuesto de inmuebles y la tasa única a las sociedades anónimas. Aunque existen otras aplicaciones, estas están incompletas, desactualizadas, o no son utilizadas por los usuarios por múltiples razones. La infraestructura informática en las administraciones y en las oficinas del nivel central es aun bastante precaria, a pesar de que existen nuevos planes para establecer redes locales y de área amplia.

· Solo recientemente se inició el procesamiento de las declaraciones de todos los impuestos indirectos (60% de la recaudación tributaria), y se han establecido algunos controles sobre ellos en materia de recaudación, que aun no son suficientes.

· A pesar de los grandes esfuerzos desplegados, existen problemas serios de procesamiento de datos, información magnética incompleta e inconsistente, y baja cobertura de los procesos informáticos respecto de la totalidad de impuestos y documentos administrados por la DGI.

· La función informática de la DGI, se convirtió en 1997 en función informática para todo el Ministerio, lo que significó un aumento en la carga de trabajo en materia de análisis y desarrollo, implantación de nuevas aplicaciones y mantenimiento. Este cambio, que ha impulsado la introducción de nuevos procesos informáticos en otras instituciones pertenecientes al Ministerio, no ha significado necesariamente una mejora en los servicios informáticos de la DGI.

· Existen procesos para recibir declaraciones en medio magnético, procesos para brindar algunas informaciones en tiempo real, y la utilización de Internet como medio de comunicación hacia los contribuyentes, pero en la realidad no están integrados a la gestión institucional.

· En materia de fiscalización, el trabajo depende más de las devoluciones que de los planes de control. Las auditorias no obedecen a criterios modernos de utilización de la información por medio de cruces masivos según comportamientos previamente analizados. Tampoco en casos individuales la información que posee la DGI es la base del trabajo de auditoría.

· Las labores de cobranzas se realizan sobre las obligaciones en las que el sistema posee algún tipo de información y aun en estos casos el proceso es pesado y no cuenta con apoyo efectivo en materia informática. En estas condiciones es muy difícil realizar acciones masivas de cobro y garantizar un adecuado seguimiento y control sobre las mismas. Recientemente se instalo un nuevo sistema de información, que subsanará esta situación en el corto plazo.

· En cuanto a información para análisis fiscales y estudios tributarios, esta como se comprenderá, es prácticamente inexistente. De igual forma la información de tipo gerencial que se requiere cotidianamente para la toma de decisiones.

· El recurso humano, que goza de una "relativa estabilidad", no es suficiente para las labores de control que es necesario ejercer, tampoco cuenta con una adecuada formación y experiencia en los roles tributarios, ya sea por la falta de programas de formación y capacitación o por las misma razones estructurales ya comentadas.

Como puede observarse, la situación de la DGI es bastante difícil en casi todos los aspectos de una administración tributaria. La institución no cuenta con un "modelo de gestión" que oriente y le permita visualizar sus estrategias, prioridades y procesos. La gestión se caracteriza por actividades aisladas de las distintas áreas que la conforman, sin integración. La informática no es un apoyo institucional efectivo para la gestión y su cobertura es baja, no estando disponible información suficiente para las labores de control. En los casos en que existe información, esta no es utilizada, ya sea por desconocimiento o por incapacidad para orientar los requerimientos sobre la misma.

La DGI recibe el tratamiento de una entidad más dentro del Ministerio de Economía y Finanzas. La entidad no se visualiza dentro del Ministerio, como la administración tributaria que recauda y controla casi el 70% del total de ingresos de la Nación, sino como un ente que recauda un conjunto de ingresos de distinta índole. Aparentemente no ha existido la conciencia o tal vez ha faltado suficiente voluntad política para modernizar y tecnificar la institución.

En estas circunstancias, la DGI no tiene suficiente capacidad institucional para administrar y mejorar el Sistema Tributario de Panamá, ni para garantizar un flujo de ingresos creciente para financiar el gasto público.

Debe señalarse, que esta situación no depende individualmente de las personas que conforman la institución, sino que corresponde a problemas de tipo estructural, de estrategias, de planes, de procesos internos, de recursos y de voluntad político-administrativa para el fortalecimiento de la entidad.

III. PROPUESTAS PARA LA REORGANIZACION Y SIMPLIFICACIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO PANAMEÑO

A. Orientación General de las Propuestas

El conjunto de medidas que se proponen a continuación no pueden interpretarse como una reforma tributaria en sentido estricto. Su propósito es muy concreto y se limita a reorganizar y simplificar distintos aspectos de nuestra tributación con objeto de mejorar su nivel de eficacia y neutralidad. También se pretende, explícitamente, mejorar la equidad del sistema tributario.

Probablemente la medida llamada a tener más amplia repercusión entre las aquí propuestas sea la dirigida a aliviar la carga del Impuesto sobre la Renta que recae sobre los estratos con menores ingresos de la población, mediante el aumento de las deducciones que determinan el nivel de renta exento de los asalariados cuyos ingresos totales no excedan de un determinado monto.

Un segundo tipo de medidas se dirigen a racionalizar y simplificar la imposición sobre el consumo, haciendo desaparecer un conjunto de gravámenes aislados que pasarían a integrarse en el ITBM, y eliminando otros, especialmente, diversos impuestos de timbre, carentes de justificación. Esta reorganización de la imposición sobre el consumo se acompaña de una extensión de la base del ITBM para incluir los servicios y de un tratamiento diferenciado de la imposición selectiva al consumo. De esta forma, manteniendo inalteradas las actuales alícuotas, nuestra imposición sobre el consumo sería, sin duda, más sencilla y, sobre todo, dejaría de resultar distorsiva de las condiciones de competencia. Esta incorporación al ITBM de operaciones hoy gravadas por otros impuestos, en definitiva favorece las exportaciones, ya que el ITBM permite desgravar las ventas al exterior.

El tercer grupo de medidas que se proponen constituye una solución que pretende garantizar la estabilidad del actual sistema tributario incluido todo el conjunto de incentivos, evitando, a la vez, las consecuencias de una distribución de la carga tributaria que, en ocasiones, no es resultado tanto de unas políticas deliberadas, como de la pura acumulación histórica. Precisamente para conjugar estabilidad normativa y racionalidad, se ha recurrido a la técnica de la imposición mínima, solución que se propone fundamentalmente en el ámbito de la imposición sobre los ingresos brutos.

Por último, cabe destacar que se está conciente de que cualquier avance que se logre en términos de reorganización y simplificación del sistema tributario, sólo se hará efectivo en la medida que también se adecuen algunas normas que rigen las relaciones fisco-contribuyente y, principalmente, se propicie simultáneamente la modernización de la administración tributaria, dotándola de la eficiencia y eficacia necesarias para ejecutar cabalmente las normas impositivas

El resultado pretendido con esta propuestas es conseguir un sistema tributario más justo, más sencillo y más moderno y que se aplique efectivamente.

B. Contenido de las Propuestas

1. Eliminación y transferencia de impuestos de bajo rendimiento

Justificación:

Dentro del programa de simplificación tributaria ocupa un lugar preponderante la eliminación o traslado a los municipios y otras entidades de varios gravámenes, la mayoría de ellos de rendimiento reducido. Entre estos se destacan:

Eliminación de los impuestos:

· Sobre donaciones.
· A la TV por cable.
· Al Alquiler de cajas de seguridad.
· Al Transporte de valores.
· A la Exportación de azúcar y chatarra
· A las Agencias navieras
· A los Mercados y muelles particulares

Adicionalmente sería transferido completamente para su administración recaudación y control a los municipios el impuesto a las casas de alojamiento ocasional.

Por otra parte dentro de este conjunto de impuestos objeto de racionalización ocupa un lugar especial el nuevo tratamiento al Impuesto de Timbre. Como se sabe, el impuesto de timbre se satisface por medio de papel habilitado para múltiples trámites, también por medio de estampillas, de franqueadoras, de boletos timbre y de declaraciones juradas mensuales.

· Se busca eliminar definitivamente la causación del impuesto de timbre para los actos que requieren papel habilitado (sellado), lo que simplificaría más de 10 tramites actuales.

· Así mismo eliminar la causación del impuesto de timbre para cerca de 30 trámites o documentos, en los que se emplean estampillas de 1, 2, 5, 20 y 50 céntimos de balboa y de 2 balboas.

· En el mismo sentido se cambiará el procedimiento para la recaudación de los timbres de 20, 25 y 50 balboas.

Por regla general, se orientará la liquidación y pago de los conceptos de timbre que se mantengan vigentes hacia el mecanismo de presentación periódica de declaraciones juradas.

Resumiendo:

- Se eliminan 7 impuestos.
- Se transfiere completamente 1 impuesto a los municipios.
- Se elimina la causación de timbre para más de 40 trámites o documentos.
- Se fortalece el mecanismo de presentación de declaraciones juradas.

El cuadro siguiente resume la situación.

IMPUESTO NORMA JURIDICA DESTINO PROPUESTO
Donaciones Título V, Libro Cuarto del Códi-go Fiscal Derogarlo
Impuesto sobre ciertos servicios: -TV por cable.-Alquiler de cajas de seguridad.-Transporte de valores. Título XXIV, Libro Cuarto del Código Fiscal Derogarlo. Pasan a pagar el ITBM y TV por cable también pagará Impuesto Selectivo de Con-sumo
Exportación de azúcar y chatarra Art. 585 del Código Fiscal Derogarlo
Agencias navieras Título XXIII, Libro Cuarto del Código Fiscal Derogarlo. Pasan a pagar ITBM
Mercados y muelles particulares Título XIII, Libro Cuarto del Código Fiscal Derogarlo
Casas de alojamiento ocasionales Título XX del Libro Cuarto del Código Fiscal Transferido a los municipios
Timbres Título VIII, Libro Cuarto del Código Fiscal Derogación

2. Imposición a la renta

a. Aumento del monto de exención para contribuyentes que reciben rentas exclusivamente del trabajo asalariado

Justificación:

Es conveniente promover el alivio de la tributación de las personas naturales con bajos ingresos, especialmente cuando se trata de personas con rentas provenientes exclusivamente del trabajo asalariado.

Dada la significativa participación del impuesto obtenido de las rentas del trabajo en relación de dependencia (planillas) frente a lo recaudado de rentas de actividades empresariales y del capital (personas jurídicas, dividendos, Zona Libre, impuesto complementario, etc.) y además, la incidencia que actualmente tiene sobre salarios de bajo nivel, es conveniente establecer una mayor equidad en el impuesto sobre la renta, disminuyendo el peso del tributo sobre los asalariados de menores ingresos.

Solución propuesta:

Se propone exonerar totalmente del impuesto las rentas brutas provenientes exclusivamente del trabajo personal realizado en relación de dependencia conforme al Código de Trabajo, que no superen la suma de hasta B/10.400 en el año fiscal. Dicha suma límite deberá ser considerada tanto por la persona natural como por la pareja de cónyuges. Esta última deberá sumar las referidas remuneraciones a los efectos de aplicar el mencionado límite.

A los efectos de que no se produzca un "salto" del que resulte que, después del impuesto, la renta disponible sea inferior a la obtenida por asalariados con menores ingresos, en ningún caso quienes posean dichas remuneraciones por un monto mayor al establecido precedentemente, podrán tener una renta disponible menor a B/10.400.

Se entiende por renta disponible la que resulte de deducir de la renta bruta el monto del impuesto liquidado.

En cuanto a la estructura de la tarifa de las personas naturales (Art. 700), se mantendría la actual.

b. Aplicación de un Impuesto Mínimo sobre la Renta.

Justificación:

En razón de las numerosas exclusiones, deducciones y exoneraciones establecidas en el Código Fiscal y en diversas leyes especiales, la determinación de la renta neta gravable y consecuentemente del Impuesto Sobre la Renta de las Personas Jurídicas resulta de difícil control y se encuentra significativamente erosionada. A los efectos de asegurar una justa contribución al Tesoro Nacional, se propone establecer una disposición que permita alcanzar dichos objetivos.

Solución propuesta:

Se establecerá un impuesto mínimo sobre la renta de las personas jurídicas, el cual corresponderá pagar cuando el impuesto liquidado conforme al régimen general resulte inferior al liquidado conforme a los criterios aplicables para determinar el impuesto mínimo.

Las alícuotas serían:

· ...% para Bancos y Entidades Financieras.
· ...% para las personas jurídicas de los sectores restantes.

Los bancos de licencia general al igual que las demás personas jurídicas que obtengan ingresos de fuente panameña, determinarán el impuesto a la renta conforme a las disposiciones generales que rigen ese impuesto.

Además, simultáneamente, deberán efectuar una liquidación siguiendo los siguientes criterios:

1. Partiendo de los ingresos totales de fuente panameña, gravados y exentos y de fuente extranjera.

2. Deducirán los costos y gastos correspondientes a la obtención de los ingresos, observando similares limitaciones a las establecidas en cuanto a montos y naturaleza de los costos y gastos establecidos en las normas que rigen el impuesto a la renta.

3. La suma así obtenida, se considerará como renta neta gravable y sobre ella se aplicará la alicuota correspondiente para el cálculo del impuesto mínimo a la renta.

4. Determinado el impuesto de la renta por ambos procedimientos, se deberá abonar el que resulte mayor.

5. El cálculo y pago del impuesto mínimo de la renta no se aplicará a las personas jurídicas contempladas en el artículo 699A del Código Fiscal (micro y pequeñas empresas)

c. Inclusión expresa de las rentas en especie adicionales al salario ("fringe benefits")

Justificación:

Visto que la actual legislación del impuesto sobre la renta no hace referencia expresa a los beneficios que las empresas conceden a su personal adicionalmente al salario, como sería el uso de automóvil, otorgamiento de vivienda, gastos de teléfono y luz, gastos de educación de los hijos, etc., parece conveniente establecer una norma que incluya explícitamente todos estos beneficios en la renta bruta, ya que los mismos constituyen también rentas del contribuyente, aún cuando no revistan carácter remuneratorio a los fines de los aportes y contribuciones de la seguridad social.

Solución propuesta:

Incorporar al Código Fiscal expresamente como renta los beneficios adicionales al salario que las empresas conceden a sus empleados realizando una enumeración ejemplificativa (Art. 696 del Código Fiscal).

En la respectiva norma se debería excluir la provisión de cualquier elemento de trabajo para uso exclusivo en el lugar de trabajo y el otorgamiento o pago de cursos de capacitación o especialización, en la medida que los mismos resulten útiles para el desempeño y desarrollo de la carrera del empleado o dependiente dentro de la empresa.

En cambio se deberían incluir conceptos tales como los beneficios adicionales, vales de combustibles, extensión o autorización de uso de tarjetas de compra y crédito, vivienda, viajes de recreo o descanso, pago de gastos de educación del grupo familiar u otros conceptos similares, sean otorgados por el empleador o a través de terceros a favor de sus dependientes o empleados, aun cuando los mismos no revistan carácter remuneratorio a los fines de los aportes y contribuciones al sistema de seguridad social.

d. Mención expresa de deducciones no admitidas

Justificación:

En la medida que los contribuyentes deben tener con claridad y precisión el conocimiento de los gastos que no se reconocerán como deducibles para la determinación de la renta gravable, sin perjuicio de que se contemple una norma general al respecto, es importante que la ley enuncie explícitamente cuales serían ese tipo de gastos.

Además de los casos ya contemplados, resulta importante desestimar o limitar expresamente la deducción de ciertos gastos que se presten a la elusión o evasión tributaria.

Solución propuesta:

Incluir una norma que amplíe o limite explícitamente el tipo de gastos no deducibles, considerando por ejemplo:

· Los intereses de los capitales invertidos por el dueño o socio de las empresas, así como las sumas retiradas a cuenta de las ganancias o en calidad de sueldo y todo otro concepto que importe un retiro a cuenta de utilidades. A los efectos del balance fiscal las sumas que se hubiesen deducido por esos conceptos, deben adicionarse a la participación del dueño o socio a quien corresponda.

· La remuneración o sueldo del cónyuge o pariente del contribuyente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad del contribuyente persona natural o de los miembros del Consejo o Junta Directiva en el caso de personas jurídicas. Cuando se demuestre una efectiva prestación de servicios, se admitiría deducir la remuneración abonada en la parte que no exceda a la retribución que usualmente se pague a terceros por la prestación de tales servicios.

· Las remuneraciones o sueldos que se abonen a miembros de directorios, consejos u otros organismos que actúen en el extranjero y los honorarios y otras remuneraciones pagadas por asesoramiento técnico-financiero o de otra índole prestado desde el exterior, en los montos que excedan de los límites que al respecto fije la reglamentación.

· Las retribuciones por la explotación de marcas y patentes pertenecientes a sujetos del exterior, en los montos que excedan los límites que al respecto fije la reglamentación.

e. Tratamiento de las rentas exentas de beneficiarios del exterior

Justificación:

Existen rentas de fuente panameña, cuyos beneficiarios son personas domiciliadas en el exterior, en países que adoptan el criterio de la renta mundial y según el cual deben tributar el impuesto a la renta del país del domicilio sobre la totalidad de los ingresos obtenidos, cualquiera sea su procedencia territorial.

Al mismo tiempo, los países que adoptan el criterio de la renta mundial, admiten contra el impuesto local un crédito equivalente al impuesto pagado efectivamente en el país de origen de las rentas de fuente extranjera.

Por lo tanto, cualquier exención que se otorgue sobre rentas cuyos titulares son beneficiarios del exterior, puede implicar que no sea de provecho para éstos, ya que el impuesto que dejarían de tributar en Panamá les corresponderá pagarlo en su país de domicilio, al no corresponderles ningún crédito por impuesto pagado efectivamente en este país.

En conclusión, las exenciones otorgadas sobre rentas de fuente panameña a beneficiarios domiciliados en países en los que se aplica el criterio de la renta mundial, no significará ningún alivio impositivo para ellos y sí una simple transferencia de ingresos fiscales de Panamá a favor del fisco del país del domicilio.

Solución propuesta:

El problema planteado por la situación antes descrita, ha sido objeto de una solución legal sólo para el caso especial de las empresas instaladas en las Zonas Procesadoras para Exportación (Art. 28 de la Ley 25 de 30 de noviembre de l992).

No obstante la vigencia de la disposición legal del citado Artículo 28, se requeriría formular una norma general que pueda ser aplicada a otros casos que impliquen transferencia a favor de fiscos extranjeros de recursos panameños y que podrían suscitarse en razón de exenciones del Impuesto sobre la Renta otorgadas por las leyes panameñas.

Se propone incorporar una norma general referente al Impuesto sobre la Renta que disponga que toda exención concedida en ese impuesto, solamente tendrá efecto cuando su utilización no genere un mayor impuesto a pagar en el país del domicilio del beneficiario. Esta norma podría agregarse como un párrafo al Artículo 708 del Código Fiscal.

Los alcances de la norma deberían adecuarse a lo siguiente:

· Las exenciones o desgravaciones totales o parciales que afecten al gravamen de esta ley, incluidas o no en la misma, no producirán efectos en la medida en que de ello pudiera resultar una transferencia de ingresos a fiscos extranjeros.

· Esas exenciones o desgravaciones totales o parciales sólo producirán efecto en la medida que los contribuyentes demuestren en forma fehaciente, a juicio de la DGI y en la oportunidad que ésta fije, que como consecuencia de ellas no se derivan transferencias de ingresos a fiscos extranjeros. En el supuesto de no efectuarse dicho aporte, se presumirá la total transferencia de las exenciones o desgravaciones.

· Se considerarán constancias suficientes las certificaciones extendidas en el país extranjero por los correspondientes organismos de aplicación o por los profesionales habilitados para ello en dicho país. En todos los casos será indispensable la pertinente legalización por la autoridad consular panameña.

· La materia imponible para la cual quede limitado o eliminado el efecto de las exenciones o desgravaciones en virtud de lo dispuesto en el párrafo anterior, debe someterse al tratamiento tributario aplicable a las rentas sobre las cuales dichas exenciones o desgravaciones incidieron en su oportunidad.

3. Modificaciones en el ITBM

a. Ampliación de la base imponible del ITBM

Justificación:

La modificación del ITBM para gravar la prestación de servicios, es una de las medidas más importantes del actual conjunto de cambios tributarios, porque constituye un claro avance del ITBM hacia una modalidad moderna de tributación general al consumo, que ya es compartida por la casi totalidad de los sistemas tributarios a nivel internacional y además, porque convierte a este impuesto en un instrumento altamente eficaz para captar recursos genuinos para el financiamiento del gasto público con un alto grado de neutralidad que favorece la eficiencia económica. La incorporación de la prestación de servicios se justifica por: (i) ser el sector de la economía que más crece en la gran mayoría de los países, lo que supone una base amplia y dinámica de tributación; (ii) porque la tributación de los servicios ayuda a mejorar la equidad del tributo, ya que generalmente los servicios tienen una participación relativamente mayor en la estructura de consumo de los sectores de mayores ingresos; y, (iii) porque otorgan mayor competitividad internacional a los productores panameños, al permitir una aplicación más completa del mecanismo de devolución de los impuestos internos al consumo, sobre los productos de exportación, eliminando efectos residuales de tributación causados por la exención de los servicios.

Solución propuesta:

1. Mantenimiento en general de las actuales exenciones y exoneraciones (gaseosas, combustibles, productos medicinales, textos y útiles escolares, productos agrícolas en estado natural, etc.). En el caso de alimentos se restringiría la actual exención (los demás alimentos quedarían gravados) a los alimentos de consumo básico, que se ejemplifican en la siguiente lista, basada en la definición de la canasta básica de Panamá:

· LÁCTEOS: se incluyen leche en polvo, leche evaporada, leche fresca pasteurizada, queso blanco nacional, queso amarillo;

· HUEVOS: se incluyen sólo los de gallina;

· CARNES: se incluyen los productos en estado natural de res, pollo, pescado y cerdo, así como las procesadas de tuna, sardina y jamonilla;

· LEGUMINOSAS: se incluyen lentejas, porotos y frijoles;

· CEREALES Y DERIVADOS: arroz nacional de primera clase, harina, pan, tortilla de maíz, pastas y cremas;

· AZÚCARES: azúcares morena y blanca, y miel;

· GRASAS: aceite vegetal y óleo margarina;

· VEGETALES Y VERDURAS: vegetales y verduras en estado natural;

· FRUTAS: en estado natural; y,

· MISCELANEOS: sopas deshidratadas, pasta de tomate, jugo de frutas, café molido, sal, polvo para hornear, levadura, bicarbonato de soda, especies y agua ordinaria natural

Se aclara que la denominación legal de los productos exentos, se hará de acuerdo con las partidas del arancel de importaciones, tal como ocurre en la actualidad.

2. Extensión de la base imponible de manera generalizada a la prestación de servicios;

3. Conceder exenciones a la prestación de ciertos servicios. Se ha elegido una alternativa intermedia en la que se eximen ciertos servicios esenciales o que, por razones administrativas no se considera conveniente gravar en esta primera etapa de la incorporación de los servicios al ITBM. Así por ejemplo, estarían exonerados los siguientes servicios:

· de salud, prestados por instituciones públicas;

· de arrendamiento, subarrendamiento o cesión del uso o goce temporal de inmuebles destinados a viviendas para la habitación;

· aquellos prestados en relación de dependencia regidos por la legislación laboral y los prestados por los empleados públicos, municipales y de instituciones autónomas;

· de espectáculos públicos culturales;

· educacionales y de enseñanza , prestados por colegios, universidades, institutos, academias u otras instituciones similares reconocidas por el Ministerio de Educación;

· operaciones de depósito, de otras formas de captación y de préstamos de dinero realizadas por bancos, financieras y otras instituciones financieras legalmente establecidas, conforme a la legislación bancaria;

· servicio de emisión y colocación de títulos valores por el Estado e instituciones oficiales autónomas, así como por entidades privadas cuya oferta primaria haya sido pública a través de una bolsa de valores autorizada, en lo que respecta al pago o devengo de intereses;

· de suministro de agua y servicio de alcantarillado;

· de transporte público de pasajeros y carga;

· de suministro de energía eléctrica;

· de los medios de comunicación social, excepto cesión de espacios para publicidad,

· el servicio estatal de correo, y

· servicios de telefonía fija ;

· servicio de acceso a Internet para entidades que presten servicio de educación reconocidas como tal por el estado.

· servicios de empresas de seguros, si el impuesto actual sobre la actividad se mantiene.

b. Alícuota única

Justificación:

La aplicación de una tasa única en el ITBM favorece una mejor administración, ya que no exige a las empresas diferenciar las ventas y los inventarios y además, simplifica el control de la DGI.

La tributación adicional al consumo con alícuotas que pueden ser diferentes según el tipo de producto o servicio, para darle más progresividad al sistema, se traslada al nuevo Impuesto Selectivo de Consumo que se comenta más adelante. De tal manera que los productos o servicios alcanzados por el nuevo Impuesto Selectivo de Consumo, estarían también gravados en el ITBM con la alícuota del 5%. Sin embargo, temporalmente se podría mantener la actual tasa del 10% que se aplica a cigarrillos y bebidas alcohólicas, debido a que se trata de solo dos tipos de productos.

Solución propuesta:

Se propone aplicar la alícuota única del 5% en el ITBM y mantener por ahora la actual tasa del l0% que se aplica a bebidas alcohólicas y cigarrillos en ese impuesto.

c. Régimen especial para pequeños contribuyentes

Justificación:
Se propone reemplazar los actuales regímenes de exención (ingresos brutos mensuales menores de B/1,500.00) y especial (contribuyentes Clase 2, con ingresos mensuales entre B/1,500.00 y B/5,000.00), por un régimen de pequeños contribuyentes, cuyo objetivo principal es mantener el incentivo para que estos contribuyentes soliciten las facturas a sus proveedores y no se rompa totalmente la cadena de créditos y débitos.

Este nuevo tratamiento permite excluir a los muy pequeños o "microempresas", y dar un tratamiento más simple a las pequeñas empresas, de las que no debe esperarse mayor recaudación, sino una mayor información para el control de sus proveedores. Para evitar que se produzca el "enanismo fiscal", o sea que empresas de mayor porte se disfracen de pequeñas y aprovechen el sistema, la DGI deberá realizar controles periódicos para verificar que la empresa no ha superado el monto de ventas requerido para utilizar este régimen especial.

Solución propuesta:

Establecer un régimen especial para pequeños contribuyentes (actuales Clase 2, o que venden entre B/1,500.00 y B/5,000.00 mensuales) que facilite el pago del ITBM por los mismos y permita mejorar el control (Art. 1057 -v- del Código Fiscal). Para ellos se propone que paguen un "débito ficto" o impuesto fijo por periodo fiscal, del cual tendrían derecho a deducir los créditos del ITBM por las compras y prestaciones de servicios gravadas del periodo, debiendo abonar a la DGI la diferencia si existiera. En cambio, los que tengan saldo a favor por créditos mayores al "débito ficto" lo perderán, ya que no será posible su traslado al nuevo periodo fiscal ni su devolución.

Los muy pequeños, con ventas inferiores a B/1,500.00 mensuales (B/18,000.00 anuales) al igual que ahora seguirían excluidos del ITBM, lo que permite no gravar a los pequeños establecimientos que venden bienes o prestan servicios de carácter popular como cantinas, refresquerías, pequeños restaurantes, etc.

d. Revisión del sistema de reintegro del ITBM a los exportadores

Justificación:

Se propone un mecanismo más simple de devolución del ITBM a los exportadores, que permita eliminar las actuales demoras que implican un costo financiero para las empresas exportadoras, restándoles competitividad internacional.

Solución propuesta:

Agilización del sistema de reintegro del ITBM mediante la entrega de los actuales Certificados de Poder Cancelatorio (CPC) o reemplazo por pagos en efectivo, sin perjuicio de que se apliquen mecanismos de control de la DGI que disminuyan las posibilidades de evasión y fraude, que son comunes en este tipo de reintegros en muchos países, pero atendiendo siempre a preservar la agilidad de esos controles y evitando demoras innecesarias.

Asimismo se sugiere eliminar el CPC Especial que ha otorgado recientemente la devolución del ITBM por insumos a ciertas ramas (alimentos, productos medicinales, etc.) por sus ventas internas exentas, ya que constituye un precedente para que sea solicitado por otros sectores y que dificulta significativamente la administración del impuesto (Decreto Ley 3 de 10 de febrero de 1998).

4. Impuesto selectivo al consumo
Debe aclararse que se trata de una impuesto monofásico que se aplica al nivel del importador o fabricante de los bienes gravados o del prestador del servicio gravado, lo que facilita su administración. En el caso de las importaciones el impuesto selectivo se paga en la Aduana junto con el ITBM, al retirar de ella los bienes gravados. Por tratarse de un impuesto selectivo a bienes que denotan mayor capacidad contributiva, se aplica adicionalmente el ITBM.

Justificación:

Este impuesto debe jugar un rol relevante en la nueva estructura tributaria, no solamente por la recaudación adicional que puede generar, sino principalmente para otorgar mayor equidad a la imposición al consumo.

Además de los bienes gravados por el actual Impuesto Selectivo de consumo (cerveza, licores, vinos, gaseosas, cigarrillos) y por el impuesto al Consumo de Combustibles y Derivados del Petróleo, se sugiere incorporar un conjunto de bienes y servicios de consumo final que denotan mayor capacidad contributiva, tales como:

· automóviles, con una tasa del 10% para los de más de 2.000 cm3.

· motocicletas de alta cilindrada,

· embarcaciones de recreo,

· artículos de audio, foto y video,

· servicios de discotecas,

· TV pagada por cable, microondas y satelital,

· telefonía celular,

· cosméticos y productos de belleza,

· armas de fuego.

Estos rubros sólo se mencionan a modo de ejemplo, y debería realizarse un análisis más profundo para definir otros bienes y servicios que hoy puedan considerarse conspicuos o suntuarios en Panamá.

Solución propuesta:

Se incluirían en una sola ley todos los bienes gravados por este gravamen, ya fueran los actualmente gravados (Títulos VI y XIX del Libro Cuarto del Código Fiscal), así como los nuevos bienes y servicios a ser incorporados. Para considerar las diferentes características de cada tipo de bien, se agruparían en secciones dentro de la misma ley.

Los rubros actualmente gravados se dejarían con las alícuotas vigentes.

Para los nuevos rubros, que serían gravados adicionalmente al ITBM, se sugiere aplicar una alícuota reducida, por ejemplo 10%. Sin embargo, si se desea, se pueden aplicar alícuotas diferenciadas. Las tasas de los nuevos rubros gravados, serían ad-valorem. En cambio, los rubros a los que actualmente se le aplican tarifas específicas, tales como bebidas alcohólicas, se seguirían gravando de la misma manera.

5. Impuesto a la propiedad inmueble
Este impuesto tiene su base deteriorada por el atraso de las valuaciones respecto de los precios de mercado, así como la gran cantidad de exoneraciones concedidas en los últimos años a las nuevas construcciones, por lo que debe buscarse alternativas que permitan recuperar sus débiles recaudaciones. Como además el problema de fondo solo se resolverá con la actualización y finalización del catastro, tarea que demandará varios años, deben buscarse alternativas para aumentar su recaudación al menos en el mediano plazo.

Pero con las actuales limitaciones (no se pueden eliminar las exoneraciones concedidas para los años restantes, ni se cuenta con valuaciones razonables), sólo pueden proponerse alternativas futuras para mejorar su recaudación.

Justificación:

El Código Fiscal y diversas leyes especiales establecieron exoneraciones del Impuesto de Inmuebles para las nuevas construcciones, disposiciones que han beneficiado preferiblemente a los propietarios de inmuebles de alto valor. Tales exoneraciones representan una notable reducción de ingresos para el Tesoro Nacional, al tiempo que han constituido un elemento de inequidad frente a los propietarios de bienes inmuebles antiguos, especialmente de los de bajo y mediano valor, que no gozan de la exención.

Solución propuesta:

Eliminación de la concesión de exoneraciones que se aplicaría para las nuevas construcciones habilitadas o concluidas a partir de una fecha futura (por ejemplo, 1 de enero de 2003) y se restringiría a las viviendas unifamiliares hasta un cierto valor (por ejemplo B/62,500.00).

6 . Impuesto sobre la transferencia de inmuebles

Justificación:

En la actualidad existen dos impuestos que se hallan injustificadamente vinculados: uno que grava la transferencia de inmuebles y otro que grava la ganancia de capital obtenida en la enajenación de los mismos.

Conforme al actual régimen, el contribuyente puede optar entre: (i) tributar el impuesto a la renta sobre la ganancia de la enajenación y acreditarse el impuesto pagado sobre la transferencia; ó, (ii) aplicar únicamente el impuesto a la transferencia de inmuebles, lo cual resulta complicado y puede facilitar la evasión.

Solución propuesta:

Aplicar separadamente el Impuesto sobre la Renta a la ganancia obtenida en la enajenación y el impuesto a la transferencia de inmuebles (Parágrafo 2 del Art. 1 y Art. 3 de la Ley 106 de 30 de diciembre de l974, modificada por el Art. 35 de la Ley 31 de 30 de diciembre de l99l).

La alícuota del impuesto a la transferencia de inmuebles se podría mantener en el 2% ampliando su base a todo tipo de transferencias, onerosas o gratuitas, salvo en el caso de las de primera operación de venta de vivienda de interés social y de interés social prioritario y en el caso de donaciones al Estado o a las entidades de beneficencia así reconocidas (modificar el primer párrafo del Art. 4 de la Ley 106 de 1974).

7. Procedimiento para otorgar incentivos tributarios

En este caso se trata de reducir el impacto o eliminar los incentivos tributarios existentes.

Justificación:

Dada la dispersión y alto costo fiscal de los incentivos tributarios (alrededor de B/100 millones) sería necesario proceder a su revisión integral para su reducción, racionalizando su aplicación y restringiendo su concesión a los casos excepcionales en que un pormenorizado análisis de costo/beneficio lo justifique.

Los regímenes legales de fomento y promoción existentes determinan que los contribuyentes se benefician automáticamente de las exoneraciones impositivas establecidas en dichos regímenes (por ejemplo, al presentar sus declaraciones anuales del Impuesto sobre la Renta se deducen las inversiones y reinversiones autorizadas por las leyes de promoción turística, agropecuaria, forestal, construcción y Casco Antiguo de la ciudad de Panamá). Esta deducción automática practicada a priori por el propio contribuyente, determina una rebaja del impuesto, que el contribuyente obtiene sin que haya existido un control previo por parte de la administración fiscal. El mayor volumen de beneficios se refiere al Impuesto sobre la Renta, pero existen beneficios relacionados con otros impuestos (por ejemplo, importación, ITBM, inmuebles, etc.), así como créditos otorgados directamente por la DGI (CAT, gas licuado, etc.).

En razón del elevado costo fiscal de estos beneficios y las dificultades de control derivadas de los actuales mecanismos utilizados para la concesión de los mismos, lo que puede favorecer la evasión tributaria, como una medida de corto plazo debería cambiarse el procedimiento de otorgamiento automático de los beneficios.

Solución propuesta:

Una alternativa, si la eliminación de incentivos se juzgara inconveniente en el corto plazo, sería mantener íntegramente los beneficios concedidos en los regímenes de incentivos tributarios vigentes y cambiar sólo el procedimiento para recibir los mismos. Con vistas a asegurar la transparencia, procedencia y corrección de la determinación hecha por el contribuyente y de brindar un trato igualitario a todos ellos, se deberá pagar el impuesto como si no existiera la exoneración o rebaja y posteriormente el contribuyente solicitará a la administración fiscal la devolución del impuesto rebajado con motivo de la exoneración. El procedimiento debe asegurar asimismo, que el contribuyente reciba el beneficio a través de la devolución, en un tiempo no superior a los noventa días.

8. Infracciones y procedimiento tributario.

La propuesta de reorganización y simplificación del sistema tributario incluye varias medidas dirigidas fundamentalmente a mejorar la capacidad de actuación jurídica de la administración tributaria a través de las normas de procedimiento y el régimen de infracciones y sanciones.

Este conjunto de propuestas busca tanto facilitar la acción de la administración tributaria en el control de los impuestos, como proporcionar mayor certeza, seguridad jurídica y claros beneficios a los contribuyentes.

Las medidas están orientadas a:

· Clarificar la aplicación de los recursos sobre los actos administrativos de la DGI, reglamentar la caducidad de las acciones de la administración, unificar los términos y condiciones de la prescripción, así como su interrupción y suspensión, y mejorar el procedimiento de notificaciones;

· Definir las reglas para la presentación de declaraciones rectificativas, mejorar el procedimiento de imputación de los pagos, modernizar y agilizar el procedimiento para la obtención de paz y salvo y unificar la periodicidad de la tasa única.

· Tipificar las infracciones y sanciones incluyendo la omisión de pago, unificar el régimen de sanciones y su aplicación evitando la actual discrecionalidad y precisar el alcance de las definiciones por defraudación fiscal, así como a establecer los limites de la responsabilidad fiscal;

· Establecer un procedimiento para el ejercicio de la jurisdicción coactiva para los tributos nacionales y realizar algunas modificaciones al Decreto de Gabinete 109 de 1970.

9. Mejoramiento de la Administración Tributaria

Los conceptos fundamentales del programa de modernización de la DGI.

El sistema tributario debe adecuarse a la realidad económica del país, buscando que provea los niveles de ingresos requeridos para garantizar una adecuada política fiscal, mejorando su capacidad de reacción, dotándolo estructuralmente de los elementos que le permitan adaptarse a los cambios del entorno en forma dinámica, y la Dirección General de Ingresos debe desarrollar suficientes capacidades institucionales para su administración, control y crecimiento sostenido.

Por esta razón todas las acciones que se adelanten para mejorar el sistema tributario panameño, deben ser integrales y coordinadas y deben considerar el fortalecimiento institucional de la DGI. La administración tributaria debe jugar un papel activo en el futuro del sistema tributario. Es el elemento inductor del proceso de cambio y como tal hay que potenciarlo. En consecuencia, como aspecto complementario de la simplificación tributaria, el Gobierno Nacional ha iniciado un programa para desarrollar las capacidades de gestión de la DGI, modernizar y tecnificar su funcionamiento y mejorar su desempeño en materia de control de la evasión.

Panamá necesita una administración tributaria eficiente, moderna, con suficiente capacidad interna para convertirse en el motor del sistema tributario, orientada al servicio a los contribuyentes dentro de un marco de control de la recaudación y de la evasión. Una Administración Tributaria que sea el modelo de la gestión pública del país, basada en técnicas modernas de administración, con procesos apoyados en herramientas tecnológicas, que permitan que su accionar garantice una adecuada cobertura a lo largo y ancho de la geografía nacional. Una Entidad orientada a inducir el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes, cuyo principal instrumento es su espíritu de justicia y equidad tributaria y cuyas sus actuaciones reflejen estrictamente el contenido definido en las normas que regulan los impuestos nacionales.

Se considera el control del cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes como un proceso sistemático, en términos de su sostenibilidad y permanencia en el tiempo, e integral como un esfuerzo desde la identificación de los contribuyentes hasta la exigibilidad real de las sumas adeudadas al fisco, que permite inducir al cumplimiento voluntario de las obligaciones. Por esta razón, el eje central del programa lo constituye el rediseño de los procesos de gestión de la Administración Tributaria Panameña, para enmarcar el funcionamiento de esta, dentro de conceptos modernos de administración y control de las obligaciones tributarias de los contribuyentes. Estos procesos están referidos a las funciones esenciales como son la recaudación, la fiscalización, la cobranza y el apoyo jurídico.

Adicionalmente, los nuevos procesos rediseñados estarán basados en el uso eficiente de tecnología moderna de procesamiento de datos, lo cual involucra la utilización de sistemas de información corporativos, la adopción de esquemas de procesamiento distribuido de datos, el uso de la arquitectura cliente-servidor, la aplicación de Internet para el procesamiento de transacciones, la inversión en equipos de computo y redes y por supuesto el fortalecimiento de la función informática.

El cambio institucional y las nuevas características de la gestión, conducirán a mejorar el funcionamiento y el control de algunos procesos externos relacionados con la entidad, tales como la recaudación bancaria de los ingresos. Esto, sumado a la introducción de transacciones tributarias electrónicas tanto para la declaración de impuestos como para el pago de los mismos, producirá una mejora sustancial en la prestación de los servicios de la DGI, en la asistencia tributaria y la atención al público, y un mayor acercamiento entre los contribuyentes y la administración.

La adopción de estos conceptos permitirá que muchas de las tareas actualmente realizadas en forma individual y desarticulada, sean integradas para ser realizadas en un solo puesto de trabajo y consecuentemente que los procesos de control y supervisión se realicen apoyados por los nuevos sistemas de información. De esta forma se generará un fuerte impacto en la estructura organizacional actual, que brindará la oportunidad de introducir cambios en la misma, para mejorarla y desconcentrar hacia las administraciones la mayoría de las actividades operativas que hoy en día se realizan en las oficinas centrales.

El proceso de modernización de la DGI, se completará cualificando las labores gerenciales y del recurso humano en general, para generar verdadero valor agregado en la gestión, ya que se busca que la
administración tributaria tenga en un futuro cercano la capacidad de administrar el sistema tributario, pero que a su vez tenga la capacidad de dirigir técnicamente los ajustes y mejoras que este requiere en función de la evolución de los escenarios económicos nacionales e internacionales. Por esta razón, se dotará a la Administración Tributaria Panameña de relativa autonomía administrativa y financiera y se establecerá un régimen especial que asegure la selección de los mejores funcionarios y la promoción técnica en función de la capacitación, del desempeño laboral y de las capacidades individuales.

La estrategia del programa de modernización de la DGI.

El cambio institucional de la DGI debe realizarse en forma gradual, atendiendo a las necesidades actuales de la gestión y a las necesidades de modernización. Por esta razón el Gobierno Nacional ha trazado planes de trabajo que se encuentran en ejecución, para lograr resultados en el corto y mediano plazo.

En el corto plazo, se han introducido nuevos sistemas de información para mejorar el control sobre la cartera en mora, para detectar y sancionar a los contribuyentes que no presentan sus declaraciones y para potenciar el uso de datos para el control de la recaudación. Simultáneamente se han introducido cambios en la operación diaria, que permitieron por ejemplo, que la recepción de declaraciones del Impuesto Sobre la Renta en el año 2000, fuera expedita en beneficio de contribuyentes acostumbrados a varias horas de espera en interminables filas. Se comenzaron a mejorar los procedimientos en áreas clave, como los de jurisdicción coactiva, procesamiento de declaraciones del ITBM y en la depuración de la información de la cuenta corriente que se ha reflejado positivamente en cientos de estados de cuenta de contribuyentes afectados.

Para lograr mejoras efectivas en el cumplimiento tributario se implementó el "Plan de Control Tributario" que ha logrado excelentes resultados en materia de depuración y recuperación de cartera en mora y en el área de fiscalización. Los logros de este plan no solo deben medirse en cuanto a la recaudación adicional obtenida. Mas importante aún, ha sido el efecto que las medidas han generado en la comunidad contribuyente que ahora se siente más controlada.

En cuanto al mediano plazo, el programa de modernización cuenta con un calendario que permitirá que los primeros resultados en materia de nuevos procesos de gestión y sistemas de información, se reflejen durante el durante 2001. De hecho los planes se han trazado buscando que las medidas adoptadas con la simplificación tributaria sean controladas desde su vigencia por los nuevos sistemas de información.

Los conceptos de la modernización de la DGI, se orientan dentro del plazo establecido, a recuperar la misión básica de la administración tributaria, como primera prioridad, partiendo de un concepto único de control de las obligaciones, como elemento vinculante de los procesos, las funciones y los sistemas de información. Por esta razón un objetivo fundamental de la nueva Administración Tributaria Panameña es lograr el cumplimiento de los contribuyentes, dentro del marco establecido por las normas vigentes en materia de tributación, por medio de acciones efectivas de control, que se realizarán intensivamente.

ANEXO

COMPARACION DE LAS ALÍCUOTAS DEL IVA

PAIS GENERAL (%)
ANTILLAS HOLANDESAS 2
ARGENTINA 21
ARUBA N/A
BARBADOS 15
BERMUDA N/A
BOLIVIA 14.94
BRASIL 20.94 ó 21.55
CANADA 7
CHILE 18
COLOMBIA 16
COSTA RICA 13
ECUADOR 12
EL SALVADOR 13
ESPAÑA 16
ESTADOS UNIDOS N/A
FRANCIA 20.6
GUATEMALA 10
HAITI 10
HONDURAS 12
ITALIA 20
JAMAICA 15
MEXICO 15 - 10 (zonas fronterizas)
NICARAGUA 15
PAISES BAJOS 17.5
PANAMA 5
PARAGUAY 10
PERU 16 (+ 2 municipal)
PORTUGAL 17
REPUBLICA DOMINICANA 8
SURINAME 9
TRINIDAD Y TOBAGO 15
URUGUAY 23 (básica) - 14 (mínima)
VENEZUELA 15.5

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